对黄土高塬沟壑区固沟保塬综合治理工作的回顾和思考

惠 波，惠 露，张瀚洋，刘雅丽，赵晓林，郭 嘉,5，王 妮，樊晓华

(1.黄河上中游管理局 西安规划设计研究院，陕西 西安710021；2.黄河水利委员会 绥德水土保持科学试验站，陕西 榆林 719000；3.黄河水利委员会水文局 中游水文水资源局，山西 晋中 030600；4.黄河水土保持生态环境监测临潼分中心，陕西 临潼 710600；5.黄河水利委员会 西峰水土保持科学试验站，甘肃 庆阳 745000)

黄土高塬沟壑区是世界上面积最大、黄土层最厚、保存最完整的黄土塬区域，地质地貌形态与景观独一无二，地理和气候条件优越，是黄土高原最适合耕作和居住的区域。同时，该区是我国重要的能源化工基地、北方旱作农业重要发源地和农业部确定的国家旱作农业示范区，也是黄土高原重要的经济、文化和行政聚集区。近20多年来，随着石油和煤炭的大量开采、城镇的拓展、道路及居民住宅的兴建，增强了塬面的汇水能力，塬边支毛沟在频繁的塬面汇水及洪水冲刷下，沟头侵蚀加剧，塬面切割破碎，局部区域沟头侵蚀已严重威胁到村庄、道路和工业设施等的安全，使原本脆弱的生态环境遭到严重破坏，严重的水土流失一直在威胁着区域粮食安全、生态安全和人民生命财产安全，是黄土塬区经济社会发展和生态屏障建设的突出制约因素。自2006开始，经过多年坚持不懈的呼吁和争取，2017年董志塬固沟保塬水土保持生态建设项目正式由国家启动实施，目前取得了实质性进展，并从董志塬区惠及整个晋陕甘黄土高塬沟壑区，走向了更广的范围和更高的层面，固沟保塬综合治理工作进入全新的阶段。

1 晋陕甘黄土高塬沟壑区概况

1.1 区域概况

晋陕甘黄土高塬沟壑区位于黄土高原南部，地处西南—东北走向的狭长带状区域内，以甘肃董志塬、陕西洛川塬和山西太德塬尤为典型，涉及甘肃省庆阳、平凉，陕西省延安、铜川、渭南、咸阳、西安，以及山西省吕梁、临汾、运城等[1]。其中：庆阳市面积在10万亩(15亩=1 hm2，下同)以上的大塬有12条，主要包括董志塬、早胜塬、春荣塬、宫河塬、永和塬、西华池塬、盘克塬、孟坝塬、新集塬、临泾塬、屯字塬、平泉塬等，总面积约7 357.38 km2；面积在1万亩以上的大塬37条，总面积约9 566 km2，水土流失面积约9 218 km2，多年平均年输入黄河泥沙约0.66亿t。董志塬是我国面积最大、土层最厚、保存最完整的大塬，地处泾河北岸，介于马莲河和蒲河两大河流之间，行政区域包括甘肃庆阳市庆城县、合水县、宁县的一部分，以及西峰区的全部，共3县1区27个乡镇，总人口64万人，是甘肃省主要农业产区，素有“陇东粮仓”之称。董志塬水土流失面积2 736 km2，占总面积的99%，塬面面积已由原来的960 km2减少到756 km2，水土流失正以平均每年42 hm2的速度吞噬着人们赖以生存的农田。

1.2 地形地貌

黄土高塬沟壑区以黄土塬为主要地貌特征，塬面和沟壑是组成该区的两大地貌单元。从景观生态学角度来说，黄土塬地貌结构具有明显的自相似性，具体表现为“沟壑廊道+黄土塬斑块+沟壑廊道”的简单重复，是在过去200多万年由西北风挟带的沙尘堆积形成的面积较大的台地；从平面上看，黄土塬常呈花瓣状，具体表现为顶面平坦，坡度多为1°～3°，边缘可达5°左右，塬面四周沟谷深切，黄土塬代表黄土的最高堆积面，是黄土高原地区绝佳的耕作地区，也是部分经济树种及果类生长的适宜区。根据塬面面积大小及其破碎程度，可将黄土塬面分为黄土大塬、黄土台塬、黄土墚塬和黄土残塬等四种类型[2]。黄土大塬顶面平坦广阔，周边为沟谷切割的陡峭黄土堆积高地，塬面面积从几十到几百平方公里不等，典型的有甘肃的董志塬、早胜塬、春荣塬，陕西的洛川塬，山西的太德塬等，约占整个塬面面积的43%；黄土台塬是在渭河、汾河、黄河两岸河谷阶地上堆积形成的黄土台地，沿河谷呈长条状分布，地形起伏不大，台面较为平坦和宽阔，一般向河谷倾斜，主要分布在渭河沿岸(包括泾河、马莲河等)、汾河谷地、晋南黄河沿岸，约占整个塬面面积的30%；黄土墚塬是平坦的塬面被侵蚀后，形成的顶面比较狭窄、平缓，两侧破碎且呈长条状延伸的高地，特别窄的地方称为崾岘，约占整个塬面面积的23%；黄土残塬是碎片化的塬面，广泛分布在山西省的吉县、大宁、隰县一带，约占整个塬面面积的4%。

2 固沟保塬综合治理工作发展历程

新中国成立以来，党中央、国务院高度重视晋陕甘黄土高塬沟壑区的综合治理工作，水利部、黄河水利委员会及区域各级政府因地制宜、大胆探索和实践，取得了显著的成效。20世纪90年代以来，庆阳市相继实施了黄土高原世界银行贷款马莲河流域综合治理一、二期项目，蒲河流域综合治理一、二期项目，水土保持国债项目，英国赠款中国小流域治理管理项目，黄河水土保持生态建设齐家川、砚瓦川示范工程，百万亩梯田建设工程，国家水土保持重点建设工程，全国坡耕地水土流失综合治理工程，以及国家农业综合开发水保项目、黄土高原病险淤地坝除险加固工程等大中型水土保持项目，使董志塬区的水土流失得到了一定程度的缓解。但因塬区水土流失量大面广、工程浩繁、投资额巨大，所以董志塬治理保护之路漫长而又艰巨。

2.1 董志塬区固沟保塬

为遏制董志塬溯源侵蚀严重的现象，2007—2008年，全国人大代表、甘肃省人大农业与农村环境资源委员会副主任委员、原甘肃省水利厅厅长盛维德同志向全国人民代表大会提交了 “天下第一塬—保护董志塬” “保护黄土大塬”等2份议案，引起全国各界人士和中央各大新闻媒体的广泛关注。2007年，庆阳市政府开展了董志塬治理保护专题研究和讨论，在董志塬治理现状普查的基础上，安排庆阳市水土保持局和中科院地理科学与资源研究所联合编制完成了《甘肃省庆阳市董志塬治理保护规划(2009—2025年)》。2012年，庆阳市委首次提出了“董志塬区固沟保塬生态综合治理”构思，并委托水利部水利水电规划设计总院(以下简称“水规总院”)编制完成了《董志塬区固沟保塬综合规划(2013—2030年)》(以下简称《综合规划》)，涉及6县(区)境内的12条大塬176条小流域，规划总面积7 357.38 km2，估算总投资84.26亿元。经庆阳市发改委和甘肃省发改委审查后，于2013年8月将《综合规划》上报至国家发改委。2013年，庆阳市城区正式启动雨洪集蓄保塬生态工程，相继建成了天湖、北湖、东湖、南区等4个雨洪排放、固沟保塬工程，基本上解决了庆阳市汛期洪水集中排放的问题。2014年10月，庆阳市委、市政府对固沟保塬工作再次做了专题研究，要求庆阳市水土保持局尽快组织编制固沟保塬实施规划。庆阳市水土保持局及时成立工作小组对全市1万亩以上的37条塬进行了详查，于2015年1月编制完成了《庆阳市固沟保塬综合治理实施规划(2015—2020年)》(以下简称《实施规划》)，规划总面积9 566.35 km2，估算总投资43.97亿元。2015年初，庆阳市委、市政府安排市县两级政府筹集资金约6 000万元对严重威胁城镇、村庄、学校、民宅、交通道路等基础设施和人民生命财产安全的12条沟道开展了先期治理。2015年12月，甘肃省政府对《实施规划》进行了批复。2016年3月，在庆城县驿马镇举行了庆阳市固沟保塬工程全面启动仪式。截至2019年底，严重危及周围群众生命财产安全和城区安全的合水县双柳树沟、庆城县驿马沟等 33条大型抢救性沟头沟道综合治理项目得以完成，保护塬面1 101.85 km2，基本遏制了塬面萎缩、沟壑发展的趋势。

2.2 黄土高原塬面保护

2016年，国家农业综合开发办公室(以下简称“国家农发办”)开展资金清理整合和调整完善部门项目结构，在水利部的积极协调下，自2017年起，国家农发办将过去的10类部门项目归并整合为5类，其中农发资金安排实施的国家农业综合开发水土保持重点治理工程(以下简称“农发水保项目”)由传统的面上的小流域综合治理调整为东北黑土区侵蚀沟综合治理及黄土高原塬面保护项目。为了尽快落实固沟保塬生态战略，2016年9—10月水利部会商财政部又启动了“国家农业综合开发东北黑土区侵蚀沟综合治理和黄土高原塬面保护实施规划”编制和实施工作；2017年1月，在财政部和国家农发办的支持下，水利部印发《水利部农业综合开发东北黑土区侵蚀沟综合治理和黄土高原塬面保护实施规划(2017—2020年)》并启动实施，以此为标志固沟保塬项目取得了突破性进展。其中：黄土高原塬面保护实施规划实施期4年，主要针对塬面和危害较为严重的沟头进行抢救性治理；黄土高原塬面保护规划总投资12.6亿元，其中中央财政投资8.6亿元，规划保护塬面面积2 041 km2。2019年初，对应机构改革，农发水保项目塬面保护项目资金改由财政部下达，按照中央水利发展资金管理使用。2017—2019年，共安排中央专项资金4.64亿元，支持陕西、甘肃、山西等3省保护塬面1 328 km2，有效促进了黄土高塬沟壑区的生态保护与修复，提高了林草植被覆盖率，提升了水源涵养能力，取得了显著的生态、经济和社会效益。

2.3 高塬沟壑区固沟保塬综合治理

2015年6月和8月，九三学社中央调研组、国务院参事调研组分别对庆阳董志塬区固沟保塬工作进行专题调研，两个调研组分别向国务院呈送了调研报告。李克强总理、汪洋副总理在中共中央统战部向中央办公厅报送的《关于转呈九三学社中央〈关于黄土高原“固沟保塬”综合治理的建议〉的函》上作了批示。为贯彻落实批示精神，水利部安排水规总院于2016年3月正式启动黄土高塬沟壑区固沟保塬综合治理规划编制工作，规划涉及陕西省、山西省和甘肃省共7个市的34个县(区)，这标志着固沟保塬项目从庆阳董志塬惠及整个晋陕甘黄土高塬沟壑区。2016年7月，水规总院赴庆阳市对黄土高塬沟壑区固沟保塬综合治理专项规划的编制工作进行调研。2016年8月，中国科学院地球环境研究所、长安大学、甘肃省庆阳市委市政府、中国地质调查局西安地质调查中心、西北大学和兰州大学共同主办的“中国黄土论坛暨国际黄土研讨会”在庆阳市举办，会后由周卫健、安芷生、王思敬、戴金星、张国伟、刘丛强等6位院士组成的考察团对庆阳市固沟保塬工程进行了现场考察和调研，考察团一行认为固沟保塬是对黄土高塬沟壑区综合治理的有益探索，为全国开展水土保持工作做出了示范。2018年6月《黄土高塬沟壑区“固沟保塬”综合治理规划(2016—2025年)》(简称《固沟保塬规划》)通过国家有关部委和相关专家组成的专家评审组评审。2018年9月，水利部印发了《水利部关于印发黄土高塬沟壑区“固沟保塬”综合治理规划(2016—2025年)的通知》(水保〔2018〕230号)，标志着固沟保塬项目将全面启动实施。该规划涉及晋陕甘黄土塬520个，重点规划面积2.49万km2。

3 固沟保塬综合治理模式和措施配置

3.1 固沟保塬综合治理模式

黄土高塬沟壑区固沟保塬综合治理的核心是控制塬面地表水，遏制塬水下沟、沟头前进、沟岸扩张和沟床下切。长期以来，在党中央和国务院的高度重视下，区域内广大干部群众坚持不懈治理水土流失、改善生态环境、建设美好家园，涌现出一批水土流失综合治理典型，探索总结出了较为完善的水土流失综合治理模式。20世纪70年代，黄委西峰站提出塬、坡、沟“三道防线”综合治理模式，并结合南小河沟综合治理、齐家川和砚瓦川生态示范工程项目建设实践，不断丰富综合治理模式内涵，随后于 1987年提出了“四个生态经济带”综合治理模式，2008年又提出基于径流调控利用的多元综合治理模式。经过60多年的不断试验、研究、探索和示范，黄委西峰站在综合治理和推广示范方面取得了显著成效，使南小河沟成为高塬沟壑区水土流失综合治理的先行先试样板。2012年，庆阳市提出了“塬面径流调控、沟头沟岸加固防护、坡面林草植被恢复、沟道水沙集蓄”四道防线治理模式。2017年，水利部组织编制《固沟保塬规划》时因地制宜地总结得出了“固沟保塬，以沟养塬”，在塬面、沟头、沟坡、沟底构筑“四道防线”的黄土高塬沟壑区水土流失综合治理模式，突出了塬面径流调控的黄土高塬沟壑区水土流失立体防控技术路线。随着固沟保塬综合治理项目的实施，高塬沟壑区固沟保塬综合治理模式不断成熟并大面积推广应用，为黄土高塬沟壑区固沟保塬水土流失综合治理目标的实现提供了科学的理论依据和技术支撑。

3.2 固沟保塬综合治理措施配置

2015年国务院批复的《全国水土保持规划(2015—2030年)》明确提出，开展晋陕甘高塬沟壑区坡耕地综合治理和沟道坝系建设，保护与建设子午岭与吕梁林区植被，同时在综合治理中提出侵蚀沟综合治理，明确西北黄土高原区及其他区域侵蚀沟综合治理重点是建设沟头、沟坡防护和沟道拦沙淤地体系，修筑塬面塬坡梯田埝地、沟头防护埂，在沟坡大力营造水土保持林，在支毛沟修筑谷坊和防冲林，在主沟道修建淤地坝，建设坝系并配套小型蓄引水设施。基于黄土高原塬面保护项目和《固沟保塬规划》编制调研实践，将晋陕甘黄土高塬沟壑区水土流失防治措施分为蓄水、截排水、边埂防护、沟头防护、坡改梯和土地整治、淤地坝和谷坊、造林种草、耕作及其他配套措施等，提倡“固、蓄、引、排”，因地制宜，选取行之有效的措施组合，达到固沟保塬综合治理的目的。蓄水措施包括涝池、水窖、蓄水坑塘、人工湖等雨洪集蓄利用工程，主要作用是逐级拦蓄雨水径流，减少径流冲刷沟道。截排水措施包括明渠排水(截排水沟、排洪渠)、管道排水、竖井，并配套消力池、沉沙池、跌坎等，结合乡村道路及周边自然地形条件布设，连接村庄雨洪集蓄工程和沟头防护措施，主要作用是引导径流有序下沟，消除势能。边埂防护措施包括封沟埂、挡水埂和植物护埂等，主要作用是挡水、减少径流、增加降雨就地入渗。沟头防护措施包括蓄水型沟头防护(沟埂式、围埂蓄水池式)和泄水型沟头防护(悬臂跌水式、台阶跌水式、陡坡跌水式、竖井跌水式)，在塬边、沟头、崾岘布设，对土埂梯田地埂或者沟边埂采取植物防护措施，主要作用是制止坡面暴雨径流由沟头进入沟道或使之有控制地进入沟道，防止沟头前进，保护地面不被沟壑切割破坏。坡改梯和土地整治措施是在缓坡耕地修建水平梯田，田边修建地边埂，配套田间道路；对完整陡坡采用水平阶、水平沟整地，对破碎地带采取鱼鳞坑整地，对零星缓坡梯田和条田、埝地进行整合治理，主要作用是蓄水保墒，提高土地生产力。沟道治理应从支毛沟到主沟，以布设小多成群的谷坊为主、淤地坝为辅，对于窄深沟道慎重修建淤地坝[3]，主要作用是缓冲径流、固定沟床、减轻沟床下切、抬高沟道侵蚀基准面。造林种草措施包括营造沟头防护林带、经果林、水保林、沟道防冲林，以及四旁造林、种植牧草等，即：在25°以下的缓坡地，根据沟坡实际立地条件，通过坡改梯营造经果林，建立山地果园，发展多种经营；对于25°以上的陡坡地主要是造林种草，以植被恢复为主，发展舍饲养畜，主要作用是稳定沟坡，防止沟坡崩塌、滑坡等重力侵蚀造成沟岸扩张；沟头防护林带建设要结合沟头防护工程的建设，选择当地适生树草种，沿沟头挡水埂栽植防护林带，裸露面撒播草籽，增加沟头防护措施的抗蚀能力；在沟底、沟滩营造芦苇、柳树等，主要作用是提升沟道防冲蚀能力，改善沟道生态。

4 存在的问题和建议

一是依据《全国水土保持规划(2015—2030年)》和《全国水土保持区划(试行)》，甘肃省庆阳市庆城、镇原、华池、环县及陕西白鹿塬涉及西安市辖区内的灞桥区、长安区、蓝田县的部分区域等塬面面积占所在行政区域的面积较少，未纳入晋陕甘黄土高塬沟壑区(Ⅳ-4)，也就是未纳入《黄土高塬沟壑区“固沟保塬”综合治理规划(2016—2025年)》，建议相关地方政府通过自主筹集资金开展综合治理，并制定出台相关政策撬动民间资本参与水土流失治理，鼓励和引导民间资本参与固沟保塬综合治理，营造良好的民间资本参与水土流失治理的氛围。

二是《中央财政水利发展资金使用管理办法》第四条和《中央财政水利发展资金水土保持工程建设管理办法》第十四条明确规定，中央水利发展资金支出范围不得用于征地移民。财政部令第84号《国家农业综合开发资金和项目管理办法》规定，工程建设占地补偿资金不属于农业综合开发财政资金的支出范围，不得列支。固沟保塬综合治理工程存在着工程建设占用耕地情况，征地或租地资金没有来源，建议项目实施县(区)政府统筹协调，在项目实施前，充分征求项目区乡镇村组和群众意见，尽可能通过财政配套资金来解决，以保证项目顺利实施。

三是晋陕甘黄土高塬沟壑区具有丰富的煤炭、石油、天然气等能源资源，生产建设活动常导致植被破坏并产生大量弃土弃渣，使原本脆弱的生态环境面临越来越大的压力和挑战，与此同时，已治理的区域治理标准低、措施不完善，抵御暴雨和山洪灾害能力差，塬面萎缩、沟壑发展的趋势并未得到有效遏制，建议各级地方政府利用征收的水土保持补偿费，进一步巩固、完善、提高工程建设质量监管及后期管护工作，并研究“以煤(油)补绿”“以黑补绿”的生态补偿机制，从能源开发受益中安排资金用于水土流失治理，多渠道增加投入，建立工程实施效益长效评估机制，提升水土流失与山洪灾害监测等基础工作的技术手段，确保项目实施产生良好的生态、经济和社会效益。