落实黄河流域生态保护和高质量发展推动水土流失治理体系和治理能力现代化

王白春，苏佳园，2，刘雅丽

(1.黄河上中游管理局 西安黄河规划设计有限公司，陕西 西安 710021；2.晋陕蒙接壤地区水土保持监督局，陕西 榆林 719000)

新中国成立70多年来，黄河流域治理在党的领导下开创了新局面，流域的生态环境和生活环境发生了翻天覆地变化，但黄河流域水土流失依旧严重、生态环境没有根本性转变、发展质量有待提高等问题依然严重。新时代，党和国家对黄河流域治理提出了更高的要求，我们需要寻求推进黄河流域水土流失治理体系和治理能力现代化途径，为实现流域生态保护和高质量发展提供新的动力机制，让黄河流域山更绿、水更清、环境更优美。

1 黄河流域水土流失治理体系和治理能力现状

经过多年的发展，黄河流域水土流失治理，特别是黄土高原地区在以支流为骨架、小流域为单元综合治理的模式下，建立了完整的领导和管理机构，形成了一套较成熟的法律法规和行业技术标准体系，构建了业务服务体系。

1.1 法律法规

一是修订后的水土保持法颁布施行、水土保持补偿费征收使用管理办法及征收标准制定出台，标志着水土流失防治法律法规体系逐步完善。二是划分了国家级水土流失重点预防区和重点治理区，明确了防治重点。

1.2 监督管理

一是明确了流域管理机构监督管理的法定职责，黄河流域水土保持监督管理工作逐步实现了常态化、制度化、规范化；建立完善了各省(区)的水土保持监督检查联动机制，实现了对在建部管项目监督检查全覆盖。二是每年发布黄河流域(片)大型生产建设项目水土保持公报，主动接受社会监督。三是全流域水土保持依法行政和监督管理水平显著提高，认真履行社会管理职能，严格把关、依法审批、加强监督，有效推动了生产建设项目水土保持“三同时”制度的落实，促进了保护与发展同步。四是加强了生产建设项目水土保持监督管理工作的检查。五是水土保持重点工程监管进一步规范，水土流失治理红利持续释放，重点区域水土流失治理和生态清洁小流域建设继续推进，治理区水土资源利用效率明显提升，农业生产生活条件和生态环境明显改善。

2 面临的形势

2.1 水土流失严重依然是流域治理短板

流域取得的治理成果还不稳定，面临“旧账”未还又欠“新账”的问题，水土流失依然严重，生态屏障功能弱化的局面没有根本改变。其中黄土高原生态环境最脆弱、水土流失量大面广的状况和强烈侵蚀的地形地貌没有发生根本性改变并将长期存在，黄土高原地区水土流失面积大、强度高，尤其是7.86万km2的多沙粗沙区自然条件更为恶劣，水土流失更为严重，生态环境更为脆弱，治理难度更大，是更难啃的硬骨头。

2.2 水土保持措施标准不高，严重制约流域高质量发展

已治理的区域措施布局还不完善，工程措施不配套，沟道侵蚀仍相当严重；治理标准普遍偏低，60%以上覆盖度的林草植被面积仅占1/3；山水林田湖草系统治理的水土流失综合防治体系尚未形成，水土保持整体效益和综合功能发挥不充分；黄河上中游多沙区现有7 305座淤满的大中型淤地坝，约20%的低标准梯田，急需改造提质增效。水土保持生态建设仍缺乏稳定长效的生态补偿机制及科学合理的生态补偿评价指标与方法，使生态优先原则仍面临诸多挑战。

2.3 水土保持监管不足，对流域改革发展起到的积极作用有限

黄河流域生产建设项目数量多、规模大、涉及范围广，人为水土流失的潜在威胁依然存在，有效遏制人为水土流失的任务依然繁重，发展与保护的矛盾依然较为突出。流域监管能力仍存在监管方式不适应、监管信息化程度不高、监管机构能力不足、问责惩戒力度偏弱等不适应、不满足新形势新要求的问题。地方政府、企业、民众主动保护生态的理念和共同保护生态的合力还没有形成，难以有效“调整人的行为，纠正人的错误行为”。

2.4 水土保持监测能力有限，不能满足流域高质量发展需要

水土保持监测站网布局不合理，监测设备、监测手段现代化程度不高，监测成果不能满足流域水土保持公告、水土流失防治、水土保持目标责任考核等流域监管任务及服务黄河生态保护和高质量发展的需要。科研创新不够，对流域水土流失规律、水沙变化成因及趋势等还未作出科学的回答，用以科技指导和推动流域内生态保护与治理还不够。

2.5 多部门分头管理，不能支撑流域健康发展

黄河流域管理、区域管理、行业管理相结合的管理体制及运行机制还不完善，存在着多部门分头管理，沟通协调机制不顺畅，政策、法规不健全等问题，制约干扰了流域正常的保护、治理和开发活动。流域在整体性、系统性以及发展与保护的协调性等方面难以统一，使国家批复的有关规划难以有效执行，影响整体效能的发挥。

3 提高黄河流域水土流失治理体系和治理能力的途径

黄河流域水土流失治理体系和治理能力现代化建设，要全面贯彻落实十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》关于国家治理体系和治理能力现代化的工作部署和要求，依照习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话，坚持生态优先、绿色发展，牢固树立绿水青山就是金山银山的理念；坚持以支流为骨架、小流域为单元，山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，调动各方因素共同抓好生态保护，筑牢黄河上中游生态安全屏障，减少入黄泥沙，确保黄河下游河床不抬高；提升黄河流域水土流失治理水平，不断完善制度和政策机制，强化监管手段，加强队伍建设，改善流域生态环境质量，建设美丽黄河，让黄河成为造福人民的幸福河。

3.1 构建治理体系的途径

(1)加快建立健全以黄河流域主体功能区为主导的分类治理体系。遵照习近平总书记“治理黄河，重在保护，要在治理”的指示精神，水土流失治理要充分考虑上、中、下游地形地貌和水土流失类型的差异性，落实主体功能区分类治理是关键一环。河源区以水源涵养、林草植被保护为重点；黄土高原地区以小流域为单元，自然修复和人工治理相结合，因地制宜采取工程、植物、耕作等综合措施，实行山水林田湖草系统治理；黄河下游以生态修复为主，按照“保证生态安全、突出生态功能、兼顾生态景观”的原则，加强黄河下游两岸防护林体系建设及泰山区域山水林田湖草综合治理。分类治理体系的建立契合“共同抓好大保护，协同推进大治理”的基本定位，有利于推进黄河流域山水林田湖草综合治理生态格局的形成。

(2)加快建立健全以提高水土保持率为目标的监管体系。以提高水土保持率为目标，建立健全水土保持监管体系。一是建立健全法律法规体系。加快《黄河法》的制定实施，促进《生产建设项目水土保持方案编报审批管理规定》修订，健全水土保持方案承诺、区域评估等制度。制定生产建设项目水土保持监测“三色”评价管理办法、黄土高原淤地坝工程安全度汛监督检查办法。建立水土保持信用评价机制，实施联合惩戒。完善水土保持措施标准体系，特别是已有水保设施的提质增效，有效提高水土保持措施效能。二是完善监督执法机制。逐级开展水土保持履职情况督查，确保监管责任落实到位。以黄河流域为重点，开展生产建设项目水土保持专项整治。切实履行生产建设活动监管责任，严肃查处人为水土流失违法违规行为，加大重大违法违规案件挂牌督办力度。要落实水土保持工程监管责任、淤地坝安全运用管理主体责任、“三个责任人”责任。探索流域机构与多部门协同的综合执法模式，形成强监管之势，提高监管效率。三是建立健全监测服务体系。推进监测点优化布局，继续开展水土流失动态监测。抓好人为水土流失卫星遥感常态化监管，开展生产建设活动卫星遥感监管，确保人为水土流失违法违规行为及时发现并依法查处[1]。

(3)加快建立健全以治理带产业和产业促治理为主体的治理经济体系。治理的成效，归根到底取决于经济结构和经济发展的方式。流域要从实际出发，宜水则水、宜粮则粮、宜农则农、宜工则工、宜商则商，着力推动绿色发展。一是通过综合治理，将大量坡耕地改造为梯田，依托基本农田建设和水土保持工程改善农村生产生活条件和农村基础设施，有效提高土地生产力。二是将水土保持与特色产业发展紧密结合，促进农村产业结构调整，提高农业综合生产能力，进而提高农民收入，实现 “治理一条流域、保护一片水土、振兴一地经济、富裕一方人民”的目的，加快人民群众致富步伐。三是以水土流失治理倒逼产业转型升级，实现既要绿水青山也要金山银山的高质量发展。

3.2 提高治理能力的途径

(1)提高水土流失治理的系统化能力。按照空间均衡原则，协调流域内人口与经济社会发展、资源、环境之间的关系，构建黄河流域人与自然和谐发展的现代化建设新格局。提高以支流为骨架、小流域为单元的山水林田湖草综合治理水平，推进水土流失重点预防区和重点治理区的大保护大治理，明确生态保护红线，明确上中下游生态功能定位和生态保护目标，提高水土流失治理的系统化能力。

(2)提高水土流失治理的市场化能力。构建市场导向体系，发展绿色金融。应用市场化手段，推进治理市场化进程，撬动更多社会资本进入水土流失治理领域。鼓励多种方式支持政府和社会资本合作项目，坚持资金投入同防治攻坚任务相匹配。再就是以治理带产业，打开治理成果的市场，助力当地经济发展和群众致富。

(3)提高水土流失治理的科研攻关能力。将“互联网+”的绿色生态与水土保持监测相结合，实现水土流失数据互联、互通、开放、共享。加强大数据的开发和应用，为保护流域生态环境、推进水土保持管理转型、提升水土流失治理能力开辟一条技术创新之路。精准掌握流域水土流失规律、水沙变化成因及趋势等，对涉及流域发展的重大环境问题开展对策研究，加快成果转化与应用，为科学决策、环境管理、精准治理提供强有力的支撑。

(4)提高水土流失治理的公众参与能力。国家鼓励和支持社会参与水土保持工作，每个人都应该做水土流失治理的践行者和推动者。构建以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的水土流失治理体系。提升公众参与度，是流域治理体系和治理能力现代化建设的强大内在动力，要保护好黄河，就要依靠广大人民群众的力量，通过信息公开、引导公众参与决策的制定和实施、公众监督等手段，充分发挥其主动性、有效性和创造性。

(5)提高水土流失治理队伍的能力。要有功成不必在我的精神境界和功成必定有我的历史担当，提高黄河流域水土流失治理队伍的能力。坚定人与自然和谐的信念，以法律为抓手，以制度为约束，以专业为基础，以责任为动力，行使权力，开展工作，建立一支有斗争精神、有理想信念、有专业素养的高素质治黄队伍。