我国矿产资源产权制度问题研究

王书宏，李小慧，张丽娟，边晶莹

(1.河南省资源环境调查五院，河南 郑州 450053；2.河南省矿山环境重点实验室，河南 郑州 450053；3.《中国矿业》杂志社有限公司，北京 100029)

为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使全民所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，我国将原国土资源部、国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部等七个国家部委的相关职责进行整合，组建了自然资源部作为国务院组成部门。自然资源部的成立代表着我国自然资源管理体制和机制正在发生重大变革，推动了自然资源资产负债表的编制和研究，担负起摸清家底、价值核算、产权明晰和资源资产化的责任，做到责权到位，把全民所有的自然资源统筹起来，统一规划，同时也推进了自然资源长期可持续的开发和利用。

当前，从国家部委到地方政府都在进行矿产资源资产清查工作，对矿产资源资产的价值核算进行研究，尝试编制矿产资源资产负债表，试图找到符合我国矿产资源资产管理改革的新方法和新思路，实现由资源到资产进而到资本的转换。通过不断探索认识到，矿产资源资产产权归属和分配问题是矿产资源资产清查及核算的前提和基础，必须先厘清矿产资源的相关权利归属问题，明确矿产资源价值权益的分配比例，才能保证核算出的矿产资源资产价值更合理、更准确，进而保证自然资源资产负债表的科学性。明确矿产资源资产产权归属及权益分配也有利于引导我国相关法律的修订，优化政府对于矿业行业的管理，更好地发挥矿产资源在市场优化配置中的作用。

1 我国矿产资源管理改革历程

矿产资源是我国最早设立行政机构实行管理的资源门类之一。随着我国大力开展地质调查工作，矿产资源的开发程度不断加深，管理难度和复杂程度随之增加。改革开放以来，我国矿产资源管理完成了由计划管理向市场调节的转变。

改革开放前，我国对矿产资源采用计划经济管理制度。由原国家计划委员会组织各单位、各部门进行矿产资源的勘察、开发、开采等活动；由省级各地方的地勘部门实施勘察任务、开采任务；勘查开采的矿产资源由国家工业部门负责下一步的开发和利用。改革开放后，我国基本国情发生改变，矿产资源管理由计划经济管理制度逐步向社会主义市场经济体制转变。由集中统一管理转向分散管理，并将矿产资源与土地、海洋等资源的管理有机结合；取消了我国保持了30年的“资产无价值”理论，矿产资源开发从无偿使用转变为有偿使用，对于矿业权的取得和转让制定了相关法规条款。

2020年4月，自然资源部印发了《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》(以下简称“《意见》”)，《意见》在矿产资源领域推进了一系列改革方案，主要包括矿业权出让制度改革、油气勘查开采体制改革、矿产资源权益金制度改革、矿产资源储量管理改革及地质勘查资质管理改革等。除此之外，自然资源部陆续印发《矿业权出让登记工作制度》《矿政管理专题会会议制度》《签订矿业权合同工作制度》《矿产资源储量评审备案工作细则》《矿业权出让计划与方案编制审查制度》等配套的制度文件，优化矿业权审批流程，使矿业权管理标准化、简单化，在严格严谨严肃的基础上，简化各项流程，提高行政服务效率[1]。由此可以看出，政府已经认识到矿产资源产权制度的片面性，限制了我国矿产资源开发利用的合理性。因此，明确矿产资源产权对于矿产资源管理、合理开发具有重要的意义。

2 矿产资源产权制度概念界定

矿产资源产权的归属问题始终是管理改革上的难点，弄清楚矿产资源产权归属，是进行有效管理的前提和基础。明晰矿产资源产权可以增加矿产资源效益，提高矿产资源使用效率，降低在勘查、开采、生产、消费、生态修护等环节造成的损失，在保护各权益人合法权益的同时，确保产业链流畅、稳定，保证我国矿业市场长久处于平衡的状态。

2.1 自然资源产权的概念

产权指的是所有权人对合法财产的所有权，表现为对财产的占有、使用、收益和处分的权利。自然资源产权是对自然资源开发利用权利与义务的法律形式，明晰自然资源产权可以解决自然资源归谁所有、归谁使用、归谁支配、自然资源带来的收益归谁享有等问题。自然资源产权指的是权利主体围绕自然资源存在的权利义务。

2.2 矿产资源产权的概念

我国矿产资源的所有权人是国家，因此我国矿产资源是由国务院行使对矿产资源的权利。我国矿产资源产权制度是基于矿产资源所有权中各种权利的总称，与其他财产不同的是，矿产资源产权具有其自身的特殊性。健全矿产资源产权制度除了矿产资源的明晰性、排他性、可转让性、稳定性等一般特征外，需重视矿产资源的生态特性。在矿产资源资本化的过程中，会经历勘查、开采、开发、加工、使用等多个流程，在这个过程中生态环境资源将面临较大的挑战，因此，应将生态环境的承载能力、可持续性以及生态保护义务等附加进去，与矿产资源产权相结合，形成新的矿产资源产权的概念。

2.3 矿产资源产权的内容

矿产资源产权包括矿产资源的所有权、勘探权、开采权、管理权、收益权和交易权(处置权)，以及这些权利主体之间的微观经济关系[2]，具体内容如下所述。①矿产资源资产所有权是矿产资源开发利用过程中其他权利的前提，涉及到矿产资源的归属问题，我国矿产资源资产归国家所有，且不因其所依附的土地所有权或者使用权的改变而改变；②矿产资源资产的勘查权和开采权指的是谁可以对这部分矿产资源进行勘查和开采，这并不意味着开采人是这部分矿产资源资产的拥有者，且这种行为是以矿产资源所有权主体和勘采主体分离为前提的；③矿产资源管理权是所有权的衍生权利，不同于一般的管理许可权，矿产资源管理权是国家在特定条件和方式下让渡的财产权；矿产资源管理权所有者不仅具有矿产资源的管理权，也具备开采秩序管理权；④矿产资源交易权(处置权)包括让渡勘查开采权、勘采权主体让渡勘采权的交易行为、产权主体放弃产权等行为[3]；⑤矿产资源产权主体的收益主要有租金、利润和税收等，所有权人的收益为租金，矿业权人的收益为利润，公共服务部门的收益为税收。收益权是因矿产资源主体或他人勘查、开采和利用矿产资源带来的收益所拥有的权利。

3 矿产资源产权制度存在的问题

3.1 产权主体模糊，权益落实差

我国矿产资源所有权为国家所有，由国务院代为行使权利，具体行使主体为自然资源部及各级地方政府。但是在所有者委托代理主体行使权利的过程中，由于代理主体不明确、责任追究制度不完善等原因，让矿产资源从国家所有变成地方政府乃至某些企业私有，导致国家所有矿产资源权益受损。目前，矿产资源资产收益体系主要包括石油特别收益金、资源税、矿业权占用费、出让金、环境治理恢复基金等多类科目，统称为矿产资源权益金，但是目前就矿产资源涉及到的税、租、费、金、利定位仍然较为模糊。从收益征缴主体来看，分为由省征收、由市/县征收、经营单位征收，但是也存在没有征缴的情况；从权益分配来看，存在中央和省之间分配，中央、省、市、县之间四级分配，也存在仅在地方分配等现象且分配比例各不相同，没有统一的分配标准和分配规则，导致矿产资源所有者权益落实困难，造成矿产资源所有者权益遭到损失。

3.2 权利保护不到位，矿业权退出机制不完善

我国现行的矿产资源产权制度仍存在漏洞，配套的法律法规也不健全，导致对矿产资源盲目开采、不合理开发等现象屡禁不止，矿产资源勘采监管力度不够。为获取更大的经济效益，我国在矿产资源的勘察、开发、开采、利用的全产业链过程中，缺乏对生态环境的保护意识，忽视了矿产资源的生态价值。同时还存在矿产资源产权权益保障不到位、保护区的矿业权退出机制不完善、对矿业权人补偿不到位等问题[4-5]。自然保护区因其独特、丰富的矿产资源，遭到大规模开采，生态问题十分突出，由于矿业权人违反了相关的法律法规勘探、开采矿产资源，为此政府提出禁止新矿业权进入该保护区，原有的矿业权也应有序废除、退出，由于目前矿业权退出机制的不健全，导致矿业权人的补偿问题和生态环境的修复问题无从追责，补偿机制无法落实。

3.3 矿产资源产权之间边界模糊

矿产资源产权与其他资源产权之间边界不清、权责交叉矛盾尖锐。如探矿权、采矿权与土地使用权、海域使用权、林地草地等使用权的边界模糊，现行法规对矿产资源产权、土地产权、海域使用权之间的制度规定过于简单、相关法律制度不完善，导致权能不完整或权属发生重叠，使得矿产资源在勘查开采、开发利用的过程中与其他产权产生矛盾和分歧。矿业权人在取得矿业权后，需要与林地、草地、土地、海域使用权人进行协商及交涉，由于部门的管理机制大相径庭，在实际运行过程中容易产生矛盾和纠纷。我国矿业权本身没有包括土地使用权，因此为了在土地上进行有关的矿业活动，必须再取得以土地为客体的土地使用权。但在矿业用地取得阶段，矿业权与土地使用权在审核程序与征收程序方面存在不同程度的冲突，随着市场经济的不断发展，类似的权利边界不清造成的冲突也将日趋明显。

4 矿产资源产权制度对矿产资源资产负债表编制的影响

我国编制矿产资源资产负债表的根本目的在于将经济活动造成的资源环境问题作为发展成本纳入经济核算与考核中，这就对矿产资源产权人提出了更严格的权属使用要求。一方面，为防止矿产资源的盲目开采和滥用，应赋予产权人承担生态环境保护的责任和义务，优化矿产资源合理分配的同时，让生态环境资源得到最大程度的保护，推进矿产资源可持续发展[6]；另一方面，完成矿产生态空间的统一确权登记，是现阶段矿产资源产权制度改革的工作重点之一[7]。改变现行产权制度中权利归属模糊、责任落实不清晰的问题，建立矿产资源资产登记制度，以产权的界定作为依据，落实矿产资源生态空间确权登记，既可以保护矿产资源产权人的权益，又能保证生态环境功能不发生改变。

编制矿产资源资产负债表，第一步是要对矿产资源进行核算，包括实物量核算和价值量核算、存量核算和流量核算、分类核算和整体核算[3]。尽管目前我国对矿产资源资产负债表的编制仍处于探索阶段，还没有形成一个具有普适性的编制标准，但无论是核算资产实物表、存量表或分类表，落实矿产资源产权归属、明确矿产资源产权分配标准、完善矿产资源产权制度都是保证矿产资源资产负债表科学性、合理性和准确性的前提和基础。我国矿产资源资产产权制度存在的问题，严重限制了编制自然资源资产负债表的科学性[8]。只有解决矿产资源资产主客体不明确、产权边界模糊等问题，再结合矿产资源的特有属性，才能准确地对矿产资源资产进行核算，否则矿产资源主客体的重叠和矛盾将造成矿产资源资产价值的重复核算，导致矿产资源资产负债表的结果违背实际情况，无法为政府部门的相关决策提供科学合理的参考。

5 建 议

1) 完善相关制度，明确矿产资源产权主客体。由于我国矿产资源所有权归国家所有，因此要明确矿产资源的代理主体，将产权主体具体化。健全代理主体的制度和标准，建立矿产资源资产代理、委托和管理制度，明确哪些矿产资源资产归哪一级的哪些部门或哪些企业负责，不同种类的矿产资源由哪些部门行使所有权，并建立完整的配套代理委托制度。

2) 厘清权利边界，保护所有权人应有权益。划清矿产资源的使用权边界，界定主客体使用权的界限，保护所有权人和权利委托人或权利代理人的合法权益，尽量规避侵权行为的发生。尽可能细化权利归属，可以参考土地资源管理中的权利条目，细化矿产资源所涉及到的经营权、转包权、转让权、入股权、租赁权、抵押权、处分权、收益权等各项权责，保证矿产资源的流转和经营。

3) 优化矿产资源配置，提高使用效率。大部分矿产资源的再生周期较长，大部分属于不可再生资源，因此可以根据不同矿产资源的特征，延长其使用权的年限。不仅可以提高矿产资源的利用效率，同时也可以保证矿产资源的盲目勘察和过度开发，避免矿产资源的浪费，有利于矿产资源的可持续发展。

4) 要明晰权利义务关系，保证收益分配公平。在矿产资源产权主体获得使用权时，除了明确其必须承担的权责外，还需要明确其享有的收益，做到权责利平衡，可以避免由于侵权或收益分配不平衡所造成的市场动乱现象。保证产权主体的权责利平衡，有利于对产权主体行为进行约束，可以保护矿产资源不被破坏；保证产权主体归属和收益平衡，可以调动产权主体的积极性和能动性，进而优化矿产资源配置，提高矿产资源开发利用效率。

5) 完善矿产资源产权相关法律法规。 矿产资源作为自然资源资产的重要组成部分，除了经济属性，还具备社会属性和生态环境属性，因此，单一的经济法律法规或单一的生态环境保护法律法规无法满足矿产资源产权制度，需要的是一个可以将经济发展与生态环境保护并重的综合性法律条款，需要该法律可以保证经济社会、自然资源、生态环境三者的协调发展，并根据一般性问题做出合理安排。