《民法典》对矿业权制度的系统性治理

张凌寒

(北京科技大学文法学院，北京 100083)

2021年1月1日，十三届全国人民代表大会第三次会议表决通过的《中华人民共和国民法典》正式实施。《民法典》是新中国成立以来第一部以“法典”命名的法律，以对民事法律关系进行制度化、规范化、程序化治理为目标，成为中国特色社会主义法律体系中最为重要的一部法典。《民法典》是坚持社会主义和完善中国特色社会主义法律体系的重要步骤，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

本次《民法典》的编纂回答了中国特色社会主义法律制度如何看待“自然”的问题[1]。一方面,《民法典》是“社会生活的百科全书”，全面规定了民事法律关系的方方面面；另一方面,《民法典》在编纂中贯彻“绿色原则”，关注在民事生活的多个角度将人与自然的关系放在制度设计的考量中。

我国的矿产权包括采矿权与勘探权，是我国矿产资源制度中的核心概念，也是《民法典·物权编》中规定的用益物权。《民法典》从2021年1月1日起实施，势必对我国矿产权制度整体产生深远的影响。本文从物权编对矿产权权利性质的认定，合同编对矿产权转让合同效力的影响，以及侵权责任编对矿产开采造成生态损害制度的法律责任规定，深入讨论《民法典》颁布实施对我国矿产权的制度的系统性影响。

1 《民法典·物权编》对采矿权的性质界定

1.1 作为用益物权的采矿权

《民法典》确立了我国采矿权的性质为用益物权，这对界定对我国矿产资源开发和保护具有极其重要的意义。《民法典·物权编》规定“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”，第329条规定“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”

采矿权的公权性特征来自公法对它的调整[2]。采矿权相较于土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权以及地役权等典型用益物权存在明显差异。我国1986年就制定了《矿产资源法》，并于1996年、2003年进行了再次修订。根据《矿产资源法实施细则》第六条的规定：“采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人成为采矿权人。”矿业权在世界范围内都普遍融合了行政权和合同性的因素，盖因矿业活动本身与国家干预高度关联，因此学界也有观点认为采矿权系具有物权性质的行政特许经营权。

1.2 采矿权的公私二重特性

物权的用益物权性质与行政权的干预的共存成为了采矿权的重要特征[3]。在世界范围内，矿业权与狩猎权、渔业权等涉及自然资源的物权相同，因需以公共利益为优先考虑，所以都兼具行政特许和民事物权的双重色彩[4]。例如《日本渔业法》中确认渔业权属于物权，但对其存续期间、处分情形和公共利益优先等方面做出了诸多限制，经营权人之间意思自治范围极小。《俄罗斯联邦矿产法》在矿业权行使过程中设置了多重限制，强调以公共利益优先[5]。我国《野生动物保护法》中也要求进行狩猎时必须按照狩猎许可证规定进行狩猎，以避免造成野生动物过度猎取，影响公共利益。

确认采矿权的民事权利属性，再将其行政干预作为特点，有利于理清计划经济时代带来的理论解释困境，明晰采矿权权利属性，与《矿产资源法》形成体系性理论解释。矿藏作为物权客体具有不特定性，国家通过设定一般禁止性规定，对物权的行使进行限制。无论是确立勘察、开采矿产资源的行政许可制，还是对矿业权人资质条件的要求均服务于这一目的。这就使得计划经济时代矿业权由行政授权，相对人无偿取得和不得流转等制度属性被改变。《民法典》明确了采矿权的民事权利属性，适应了市场经济体制，采矿权需通过行政许可有偿取得，并可在市场内流转，达到通过市场来调节和配置矿产资源的目的。

1.3 采矿权公私二重属性的平衡

采矿权本质是物权，但又受到较强的行政干预。公法性和私法性两者关系的平衡，应注意以下三个方面。第一，采矿权人作为用益物权人需承担妥善保管和使用的私法义务，但同时国家作为矿产资源的所有权人应尊重采矿权人的权利，在采矿权存续期间，未有法定理由不应随意中止合同或允许第三方侵害。第二，权利内容层面，作为用益物权人，采矿权人在使用与处分时不能造成客体数量或者质量方面的不利改变。尽管采矿权的行使是不断损耗特定矿区的矿产资源的过程，但这一过程事实是将特定矿区的矿产资源国家所有权转化为采矿权人的所有权的过程[6]。第三，基于《民法典》的绿色原则，在用益物权的行使过程中应贯彻“绿色原则”。将以保护生态环境为核心要旨的绿色原则作为统领采矿活动的基本规范，实现生态环境民法治理结构的效力。尤其是在最高人民法院公布的《新疆临钢资源投资股份有效公司与四川金核矿业有限公司特殊区域合作勘查合同纠纷案》中，最高人民法院的判决将矿产资源作为生态环境保护，与《民法典》的绿色原则形成了统一。

综上所述，《民法典》对采矿权民事权利属性的确认，产生了矿业权立法重置的体系效应，并结合《矿产资源法》在司法判例中完成了矿业权的物权化改造，反映了我国矿产资源立法基本理念的不断更新与成熟。

2 《民法典·合同编》关于矿业权流转的规定

2.1 《民法典·合同编》对矿业权特许合同的规定

作为财产性权益，矿业权合同的订立与转让应遵循《民法典·合同编》的相关规定。《民法典》的出台使得效力层级混乱的矿业权流转制度有了统领性法典规定。按照《民法典·合同编》的规定，财产性利益的流转应订立合同，合同的成立与生效应符合法定的实质要件与形式要件，并根据物权法的区分原则，实现财产性权益的转让。

合同法是民事法律领域最贯彻意思自治的部门法，在《民法典》颁布生效后矿业合同的生效、转让应贯彻绿色原则，即要求矿业权合同的成立、生效与转让应符合生态环境利益的要求。

首先，矿产合同的效力条款中应将不符合生态环境保护标准作为合同无效的条件。矿产合同本身需符合行政法的诸多限制。《矿产资源法》对矿山企业的设立、矿业权市场准入资格、矿产资源财产权设立等方面都设置了诸多审批条件。原国土资源部颁布的《矿业权出让转让暂行管理办法》将探矿权、采矿权确认为财产权，并统称为矿业权，对权利人赋予占有、使用、收益、处分的权利，同时细化转让矿业权出租、抵押、转让的相关规定。

其次，矿产合同的流转过程中，矿业权出让、矿业权流转合同中如合同的内容、履行方式、履行的客观情况存在明显有违生态环境保护的内容，则可援引这些规定主张合同无效或者作出相应的调整。《矿产资源权益金制度改革方案》并未对权益金做出明确的定义，但是提出了权益金制度体系包含矿山环境治理恢复基金方面的内容。

2.2 《民法典·物权编》对矿业权得丧变更的规定

根据《民法典》的规定，合同是取得请求权的方式，而物权的变动则需符合《民法典·物权编》规定的物权变动生效要件。

基于《民法典》对矿业权物权属性的界定，矿业权的得丧变更应符合民事权利运行机制。在《民法典》制定期间，2019年12月向社会征求意见的《矿产资源法(修订草案)》基于物权规则，确立了矿业权的得丧变更的一系列制度，赋予了矿业权登记物权法特质，完成了向不动产用益物权登记的路径转向。

矿业权的许可证制度由登记制取代，突出了矿业权的物权法特质。首先，“矿业权登记簿”确立了其法律地位，与《民法典·物权编》中的“不动产登记簿”达成了体系化制度，突出了行政许可因素的剥离。其次，矿业权变动的时间节点依据《民法典·物权编》的规定，确立为不动产用益物权登记变动的时间。在《修订草案》25条明确“矿业权的变更、续期、转让、抵押、灭失，应当进行登记，自记载于矿业登记簿时发生效力。”实现了矿业权权利变动与登记之间关系的明确，符合物权变动的基本规则。

除了在矿业权得丧变更中确立了物权变动的规则，矿业权的变动仍保留了一定公法色彩。如尽管矿业权转让合同成立即生效，但根据物权的区分原则，行政部门审批在某些条件下是矿业权变动的条件。尤其是《民法典》将矿产权占有、使用、收益等环节均贯彻环境治理义务，因此矿产权得丧变更的条件需符合绿色原则。

综上所述，《民法典》合同编和物权编的规定，系统性实现了矿业权流转制度的民事转向，同时确立了保护生态文明的绿色原则作为前置条件，有助于矿产权出让人和受让人落实社会责任，加快生态文明建设。

3 《民法典·侵权责任编》对采矿损害生态环境的治理

《民法典·侵权责任编》确立了生态环境侵权制度，为矿业权的行使划定了边界，即采矿行为不得造成生态破坏与环境污染的后果。根据我国的环境保护调查，我国自然资源破坏的的重大原因之一就是采矿权的不当行使。如祁连山国家自然资源保护区的生态环境破坏的重要原因之一，就是长期以来大规模探矿、采矿的行为[7]。

《民法典·侵权责任编》对环境污染与环境破坏通过不同条款作出了区分，进一步正确确立了生态环境利益的客观存在。尤其是生态环境利益在诸多情况下是与采矿权人的利益甚至政府的利益冲突的。在保护生态利益需要付出高昂代价的情况下，《民法典》对生态环境利益的认定则对矿业权的行使具有重大影响。保护环境和发展经济是矛盾统一体，二者既相互排斥，又相互促进。生态环境损害与财产损害、人身损害相比，具有极强的特殊性。生态环境具有公共属性，所有权模糊，采矿权的滥用易使生态环境的保护陷入公地悲剧。在生态环境修复需数代实现，损害涉及人类代际利益分配，难以用传统民法侵权法理论框架解释。《民法典》对生态文明思想和生态环境损害作出了积极回应，将采矿、捕鱼、生产等行为滥用造成的环境损害纳入到侵权责任的治理中，实现了从传统法律到现代法律的重要转型。

根据《民法典》的第1234条和第1235条的规定，侵权人因污染环境、破坏生态的行为造成了社会公共利益的损害，出应当承担修复生态环境的责任以外，对于生态环境修复期间的一系列责任都应承担。2017年8月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》中规定，具体包括生态环境修复期间服务功能丧失导致的损失，生态环境功能永久性损害造成的损失，调查、鉴定评估等费用，清除污染、修复生态环境费用，防止损害的发生和扩大所支出的合理费用，应当予以赔偿。2020年5月31日，国务院办公厅印发《生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》的通知，加强政府间事权和财权的划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的重要和地方财政关系。以《民法典》中关于生态环境损害修复与赔偿制度为统领，以一系列法规与部门规章为配合，必将为构建生态文明体系，推进生态文明体制改革，推进美丽中国建设，实现人与自然和谐共生的现代化提供有力支撑。

4 结 语

《民法典》对矿业权的系统性治理开创了矿业权未来制度发展的新篇章。

首先，《民法典》从法律依据的层面给出了矿业权属于用益物权的明确表态，这使得以探矿权、采矿权为立法技术核心的矿业权法律体系逐步形成。《民法典》一锤定音，以系统性治理的方式对矿业权进行了物权化改造，开启了矿业权物权化的新篇章。

其次，《民法典》的合同法和物权法制度的法律制度应用于矿产权流转中。矿业权转让合同与矿产权的得丧变更制度，均需符合《民法典》的相关规定。矿业权流转合同需符合民法基本原则之绿色原则，将符合生态环境保护要求作为合同生效要件，矿业权的得丧变更条件符合物权变动的区分原则，从行政许可转为登记制。随着《矿产资源法》以及配套规定搭建的法律体系，消除矿业权制度与物权因素的冲突。

矿业开采是生态环境损害的重要原因，采矿权的行使需贯彻《民法典》确立的绿色原则。侵权责任对于生态环境损害的认定与计算规则，以及生态环境损害的过错认定以及生态修复责任的设置，实现了矿业权行使与生态环境的调和。