一起中医诊所未经备案擅自开展中医诊疗活动案的分析与思考

张福娟 邢云红 曾书瑞

青岛市黄岛区卫生健康综合行政执法大队,山东 青岛 266500

1 案情简介

2019年11月15日，青岛市某区卫生健康局执法人员在处理市民投诉举报时发现医师周某在某民居内开设诊室，现场发现周某开具的18张处方及大量中药材。当事人周某当场提供的医师执业证书执业地点为某市中医院，其不能提供《医疗机构执业许可证》或中医诊所备案证明。卫生监督执法人员立即制作现场笔录、询问笔录，证实周某开展中医诊疗活动，现场固定证据。执法人员根据《中华人民共和国中医药法》、《中医诊所备案管理暂行办法》相关规定责令其立即停止诊疗活动并以涉嫌未经备案擅自开展中医诊疗活动为由对其展开进一步调查核实。2019年11月19日，卫生监督员对举报人常女士进行了询问，制作了询问笔录，进一步确认了周某开展中医诊疗活动行为及违法收费金额。

经调查核实，周某承认其中医诊所在未经主管部门备案情况下擅自开展诊疗活动3个月以上的违法事实。当事人的行为违反了《中华人民共和国中医药法》第五十六条第一款、《中医诊所备案管理暂行办法》第二十条的规定，对其做出：1.没收违法所得人民币玖佰肆拾元整(￥940.00)2.罚款人民币伍仟元整(￥5000.00)的行政处罚。2019年12月11日卫生监督人员向当事人周某送达了《行政处罚事先告知书》，周某收到告知书后放弃了陈述申辩和听证。经审批，该区卫生健康局于2019年12月27日作出了行政处罚决定，当事人于规定时间内自觉缴纳了罚款，本案至此结案[1]。

2 案例评析

本案是一起典型的个体中医诊所未进行备案开展中医诊疗活动案件，是我区卫生健康局首次运用《中华人民共和国中医药法》对相关的违法行为进行行政处罚，且在青岛市也属少见，是对医疗卫生机构卫生监督中的一种初步尝试。

2.1法律法规适用 个体无证行医包括医师未取得《医疗机构执业许可证》行医和非医师未取得《医疗机构执业许可证》行医两类，本案行政处罚相对人属第一类情形。个体行医者未取得《医疗机构执业许可证》擅自开展诊疗活动的违法行为，《医疗机构管理条例》第二十四条、《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条第三项《执业医师法》第三十九条、《中华人民共和国中医药法》第十四条第二款、《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第九十九条第一款对其都设定了处罚条款。

对未取得《医疗机构执业许可证》行医的规定，《医疗机构管理条例》可分别对单位和个人处罚，《执业医师法》是针对有行医行为的医师或非医师个人的处罚，《中华人民共和国中医药法》是明确对中医诊所应备案而未备案行为的处罚。《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》于2020年6月1日开始实施。本案当事人违法行为被发现时间在2019年，故不适用《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》[2]。

在《中华人民共和国中医药法》正式颁布实施之前，无证行医的处罚适用法律在实际卫生监督工作中一直存有两种不同意见。一种意见认为《执业医师法》属于法律，《医疗机构管理条例》属于行政法规，根据《立法法》对法律冲突的相关规定，法律和行政法规对同一事项有不同规定的，优先适用法律规定，因此应优先适用于《执业医师法》。另一种意见认为特别法优于一般法，在同样强调“未设置医疗机构”的行为时，《医疗机构管理条例》相较于《执业医师法》属特别法，应使用《医疗机构管理条例》。

一直以来，在卫生计生监督工作中中医诊所同其他医疗机构一样按照相同卫生标准进行监督，无证行医处罚适用同样处于两部法律法规的争议中，《中医药法》的颁布实施将中医诊所应履行的义务更加清晰细化，本着特别法优于一般法的原则，本案行政处罚相对人应备案而未备案行为的行为更适用于《中华人民共和国中医药法》。

2.2违法事实认定 本案例中，执法人员在现场检查笔录中清晰的描述了在周某开诊的场所内发现的诊桌、脉诊、处方、药材以及个人执业证书情况，对举报者的询问笔录以及扫描二维码付款凭证等证据材料充分有效的证实了当事人的违法行为以及违法所得。

2.3本案中的不足 办案办理过程中，仅在现场查到处方笺18张，未发现该非法诊所门诊登记本和收费收据等有关核算违法所得的有利证据，故除举报人提供的收费依据外卫生监督员无法核算出其余违法所得，所以在行政处罚中没收的只能是部分能够确定的违法所得人民币玖佰肆拾元。

3 讨 论

个体行医是我国医疗卫生事业的重要组成部分，随着医疗服务市场的开放和个体行医的增多，一些医师或非医师未经审批，擅自开办诊所行医，带来了许多社会问题，成为各级卫生行政部门打击非法行医的重点。中医诊所一直以来与其他西医诊所一样，需要经过卫生行政部门审批取得《医疗机构执业许可证》后方能开诊。2017年7月1日《中华人民共和国中医药法》颁布实施，2017年12月1日《中医诊所备案管理暂行办法》正式开始使用，中医诊所正式单独列出开办标准。《中华人民共和国中医药法》第十四条规定：举办中医医疗机构应当按照国家有关医疗机构管理的规定办理审批手续，并遵守医疗机构管理的有关规定。举办中医诊所的，将诊所的名称、地址、诊疗范围、人员配备情况等报所在地县级人民政府中医药主管部门备案后即可开展执业活动。中医诊所应当将本诊所的诊疗范围、中医医师的姓名及其执业范围在诊所的明显位置公示，不得超出备案范围开展医疗活动。《中医诊所备案管理暂行办法》明确标明中医诊所是在中医药理论指导下，运用中药和针灸、拔罐、推拿等非药物疗法开展诊疗服务，以及中药调剂、汤剂煎煮等中药药事服务的诊所。不符合上述规定的服务范围或者存在不可控的医疗安全隐患和风险的，不适用本办法。一是规定中医诊所不得提供西医西药服务;二是并非所有的中医药服务都可以开展，对所开展的技术存在不可控的医疗安全隐患和风险的不得在中医诊所开展，如中医微创类技术、中药注射剂、穴位注射等。本案当事人周某主要运用把脉、配置中草药等方式开展诊疗，故可认为其从事的是中医诊疗活动，其无证行医行为同样适用《中华人民共和国中医药法》和《医疗机构管理条例》。本案中周某开设的中医诊所只需要经备案取得《中医诊所备案证》即可开展诊疗活动，本着特别法优于一般法的原则，本案更适用《中华人民共和国中医药法》[3]。

在市场需求和利益的驱使下，非法行医行为还在以更加隐蔽和灵活的方式开展诊疗活动，逃避检查的手段更是呈现多样化趋势，卫生执法人员更是应该加强法律法规学习，正确理解法律法规的法条含义和立法的原义，在查处个人无证行医过程中充分调查清楚违法行为的当事人和违法事实，正确适用法律，达到法律的惩戒和教育效果。同时，在国家大力扶持中医文化的背景下，如何正确引导符合开办条件的中医医师合理开设诊所是卫生执法部门在今后的卫生普法中应该重点加强的工作。