城乡规划建设与土地管理研究

2021-04-03

建筑与装饰 2021年8期

松阳县古市自然资源和规划所浙江丽水 323400

浙江省是通过将县市域总规和“两规”衔接专题报告法定化、制度化来推进“两规”衔接的。对中心城市、建制镇的建设用地进行了较有效的控制，对耕地资源的保护起到了一定作用，但同时，也存在一定的不足，如缺乏空间管制分区及其管制要求的衔接，缺乏空间布局，缺乏贯彻实施的“基本路径”等。下面将结合我国土地管理制度的变革，阐释浙江县市域现代城乡建设与土地管理利用的规划演变路径与内在逻辑。

1 城乡规划与土地管理规划之间的矛盾

在浙江县市域规划建设和管理过程中，城乡规划与土地管理的矛盾主要集中于土地资源的开发利用，具体体现为以下几个方面：

（1）编制方法的矛盾。首先，存在“计划性”与“市场性”的差别。土地利用总体规划管理强调保护，特别是对耕地资源的保护，指标制定偏重计划性。而城乡总体规划强调发展，注重城市建设满足经济社会发展的需要，体现市场经济的特性[1]。其次，存在“以供定需”和“需求为上”的矛盾。土地利用管理总体规划主要采用“以供定需”的方法，重在刚性控制。城乡总体规划按照城市在市场经济条件下的客观发展规律，结合城市经济发展水平进行规划期末的人口及城市化水平预测，确定建设用地规模发展的设想。最后，存在近期与远期的区别。城乡总体规划重点一直在远期规划上，展现了城市发展的远期整体架构。土地利用总体规划管理的重点为近期规划。

（2）管理模式的矛盾。城乡规划建设与土地规划管理的管理模式不同，特别是空间管制要求、数据管理模式等方面的问题，也给规划管理构成了阻碍。城乡规划建设与土地规划管理各自具有一套管理平台，在基础数据、规划数据的管理方法上均不同。由于空间数据上的差异，在规划成果表达形式、规划管理基础平台、规划实施动态管理等方面均有区别，也是建设用地边界等关键问题上产生矛盾的原因之一。

（3）体系衔接的矛盾。由于各个职能部门过分强调本部门规划的重要性，造成了城乡规划建设与土地规划管理内容的附带成分过重、重复编制的现象。通过“两规”自身的调整不容易达到规划的充分衔接，需要通过高层次规划来对土地问题进行统筹。因此，战略规划等高层次规划的缺位也成为衔接的障碍。

2 城乡规划建设和土地管理的基本思路

根据目前浙江县市域“两规”规划发展面临的实际矛盾，城乡规划建设和土地管理应从以下几个方面展开：①统筹城乡建设用地利用。在土地利用总体规划确定的城乡建设用地指标的约束下，合理确定中心城区、镇区、乡村地区和工业园区各自的建设用地规模，就用地规模与土地利用总体规划进行衔接。②在城乡建设用地规划统筹的基础上，开展村庄居民点布局规划，明确村庄拆并计划，落实城乡建设用地增减挂钩。③明确城镇建设用地的功能结构和空间布局，构建合理的城市发展框架；以低效用地盘活和城市功能品质提升为目标，开展城市更新规划[2]。

3 城乡规划建设和土地管理的策略

3.1 进行土地“严控”与“存量”规划统筹

当前浙江省土地“严控”的基本思路可理解为底线把控与合理引导，具体而言体现为对城乡建设用地总规模和新增建设用地指标的严格控制和逐步构建集约利用土地、盘活存量用地的土地开发利用模式。首先，通过严控城乡建设用地总量，减少新增建设用地规模，建立城乡建设用地总量控制制度。其次，积极盘活存量用地，有序增加建设用地流量，在土地利用总体规划对建设用地总量控制的前提下，推动建设用地指标在城镇与乡村、乡村内部进行合理流动。最后，探索高效集约的城市土地开发模式，推动城市更新，特别对乡村地区，通过土地整治、城乡建设用地增减挂钩等手段，推动低效和空闲土地的盘活利用。浙江在进行土地“严控”与“存量”规划统筹上可借鉴深圳的经验，以《深圳市城市总体规划（2010-2020）》（《深圳总规》）作为引导城市发展的纲领性规划，实现用地指标“新增”与“改造”并重考虑、用地结构功能比例的优化和调整。

3.2 进行“两规”规划管理模式上的改革与衔接

结合当地城乡规划与土地管理规划之间的矛盾，浙江省应从衔接“两规”成果表达形式、统一基础信息平台、“两规”实施评估互动三个方面进行规划管理模式的衔接。实现了土地利用总体规划和土地利用管理的“一图管理”模式，“两规”基础图件也需要统一，可将土地变更调查图和最新遥感图叠加形成的现状图作为“两规”现状基础图件。建立“两规一图”管理信息平台，更好地与其他规划相关部门的管理平台对接，从而便于统筹全市的行业管理与土地利用。在规划编制之后的实施过程中，相关部门对规划实施过程的一种监测，通过这种动态评估手段，加强对城市用地的动态评估。

3.3 进行城乡规划建设与土地管理规划的体系的完全对接

为了“两规”衔接成果能够得到层层深化和实施，浙江应建立系统化的“两规”衔接规划体系。“两规”的规划体系都有从宏观到微观、从战略到实施的特点，为“两规”规划体系的衔接提供了可能性。可借鉴武汉经验建立“两规合一、多规支撑”的规划编制体系。浙江“两规”衔接的规划体系可以概括为“两段六层次，主干加专项”。“两段”是导控型规划和实施型规划。“六层次”是指在导控型规划中形成四个层次的衔接平台。“主干加专项”是指城市规划系统的专项规划、土地规划系统的专项规划分别与各自领域的主干规划相衔接。