山地（小）城市规划建设管理策略研究——以镇安县为例

李红涛 郭高林 刘济青

中国建筑西北设计研究院有限公司 陕西 西安 710018

1 概述

我国是多山国家,山区面积广大,约占全国总面积的2/3，山地城市分布广、类型多，截至2020年初，我国有建制市686个，据粗略统计其中山地城市至少约200个以上；而在全国2800多个县城中，属于山地城市的约有1400多个。21世纪以来，随着我国城市化程度的不断提高，城市建设用地规模需求不断地增加，“摊大饼”形式的发展模式已逐步淘汰，交通发展不断缩小大城市与周边城镇的时间距离，山地小城市具有环境资源优势，但也存在环境污染等弊病，要使土地得到合理利用，城市更新建设与现状运行相协调，就要求山地城市的规划要有地方适用性；城市建设要考虑居民日益增长的精神需求；城市管理从单一的“管理”转变为多元化的“配合与引导”。

2 山地城市概念及一般规律

2.1 山地城市的概念

山地城市也叫山城，在国外也有称作斜面都市，如日本；或坡地城市，即指城市修建在倾斜的山坡上，如欧美；以上这些定义只考虑了城市建设的“坡度”这一要素，忽略了山地城市周围的地貌、环境、垂直梯度上的变化等特征，而这些因素对城市规划、建设、管理具有重要的影响。我国根据自然特征及发展状况将山地城市分为基本型山地城市和扩展型山地城市[1]。

镇安县为基本型山地城市。

2.2 山地小城市一般规律

在山地城市形态中，地貌占据着至关重要的位置，是其重要的组成部分和因素，对当地的生态和气候产生了重要的影响[2]。

山地小城市地貌丰富，山水交融，具有丰富的动植物、矿产及水资源。但往往用地极为紧张、地形复杂、坡度大，这使其基建投资费用高于一般大中山地城市，加之与外界交通联系不便，导致经济发展滞后。

山地小城市的扩张主要以旧城改造为主，沿河流方向发展，并逐渐向外围拓展。其初期交通闭塞，逐渐的通往周边中心城市的道路不断增加，社会经济逐步发展。

3 山地小城市问题归类及剖析（以镇安县为例）

山地小城市的规划建设须在全面分析其特点的基础上进行。

镇安县地处秦岭南麓中段，陕西省东南部，地势自西北向东南倾斜，山势纵横交错，形成掌形叶脉状地貌，最突出的特征是山地面积广大，山河相间，有“九山半水半分田”之称。县域人口约30万，是典型的Ⅰ型山地小城市[3]。

3.1 问题归类及剖析

下文以镇安县主城区为例，从山地城市的空间布局、建筑风貌、竖向控制、景观、道路交通、市政基础设施、公共服务设施、综合防灾、城市管理模式等九方面探讨其规划、建设、管理策略。通过理论与实践相结合的方法，以期为山地城市的规划建设管理提供参考策略。

经研究，其现状特征可概括如下：

（1）用地状况。镇安县四面环山，依山而建。城区人均建设用地低于国家标准，功能分区不明确，空间组织效率低。各类用地混杂，不成体系。

（2）空间组织。一是空间发展边界不明确；二是当前城市结构过度关注南北向发展轴线，忽视了内部东西向轴带的发展建设；三是中心城区用地功能过于多样；四是城区空间结构未成环状，外围组团与中心城区缺少交通联系。

（3）建筑风貌。大多区域无明显风貌，建筑密度过大。城市天际线无序列感，建筑立面风格多样缺乏统一。

（4）竖向控制。镇安县整体地势西北高，东南低。建设用地坡度大多在3%-10%，建成区与山脚衔接处坡度在10%-25%，部分区域在25%-50%，其中坡度在10%之内的建设用地所占比例较高[4]。

在地形变化较大区域，建筑长边大多顺应等高线布置，但建筑出入口与道路高差较大，踏步较多，挤占道路空间。沿街建筑室外踏步高度与长度无统一规格。城区建设对土体造成扰动或破坏，在道路与场地、场地与场地之间形成高差，部分地段修建有挡墙、护坡，个别地段未做防护措施，存在安全隐患。

（5）环境景观。植被生长良好，但整体景观不成体系。乾佑河、县河穿城而过，河床泥沙淤积，杂草丛生。两岸污水排放，并布置有弱电线缆。多数街道尺度宜人，部分尺度狭窄，界面风格不连续，景观缺乏整体性。占道经营严重，卫生条件较差。

（6）道路交通。受水系、山体影响，形成了不成系统的自由式道路网架。火车站1座，汽车站2座。无公共停车场，有3条公交线，至各乡镇均有公交，但无固定停靠站。

（7）市政基础设施。县城共有水厂三处，供水管道敷设完善，供水能力基本满足需求。但枯水期水源不足；水源地至净水厂原水输水为单管道，用水安全系数低；县净水厂供水能力偏小；部分区域供水管道为树枝状结构，供水安全性差。雨污合流，污水进入自然水体。

配电网设备自动化程度低，高耗能、老旧待淘汰设备仍在运行；管网调整困难；电缆多为架空敷设。

（8）公共服务设施。城区有一级医院2所，二级医院3所，乡镇医院1所。现有床位数不足，设施陈旧，亟待更新。

幼儿园共13所、初中3所，高中3所、小学4所。教育资源不足，学生超员。中学配套设施不全。幼儿园分布不合理，就近入学难度大；学校室外活动空间较小，建筑层数过高等。

（9）综合防灾

排洪渠年久失修、雨污水入渠；消防车作业面小，扑救受限；城区建设已饱和，人防配建难度大；城北有一处特大级地质灾害隐患点。

（10）城市管理。目前仍采用传统的城市管理模式，执法交叉、重复管理和管理“真空”现象屡有发生。

3.2 镇安县城市发展主要规律

（1）定位。镇安县在老版总规中确定县城性质为以丝绸和食品工业为主的商贸流通和交通发达的城镇。目前定位为秦岭国家中央森林公园核心区、国家和省级重点生态功能区、西安大都市边缘区、西安市后花园、商洛市北门户。

（2）空间布局。初期以旧城改造为主，上版总规确定城镇的用地发展方向为向北、向南发展，适度向西发展，调整北部功能，县城框架逐渐拉大。

（3）道路交通。由初期的自由式道路网架，逐步形成主干道相接、次干道穿插、支路辅助的完整路网框架。

4 山地城市的发展策略研究

4.1 县城发展规律启示

（1）定位。镇安从封闭逐步走向开放，从陕南小城逐步演变为西安大都市辐射组团、西安后花园、国家生态重镇。

（2）空间布局。作为山区城市，受地形、河流等因素影响，县城空间组织效率低，要素流动速度低。随着县城框架的拉大，空间结构不断向串珠式、环状演化。

（3）旅游产业。西安到镇安由6小时缩短至30分钟，必会涌入大量游客，促进旅游发展。

4.2 总体发展策略

全面贯彻党的十八大、中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，顺应县城发展演化规律，转变城市发展方式，强化新型城市建设，科学组织交通，优化空间结构，提升基础设施，塑造特色风貌，创新管理体制，打造“魅力、文化、智慧、宜居”新镇安。

因地制宜，把握山地城市发展特征，做好专项规划。综合评估环境容量，确定城市发展规模，科学构建开发指标体系。

4.2 规划策略

（1）分析现行总规，掌握其发展适应性。老版总规已不适应目前的发展。其在规划区范围、禁止、限制和适宜建设的地域范围、研究中心城区空间增长边界等部分内容未做说明；各地块未按照控规进行控制；专项规划中，各规划统计口径、编审程序等不同。

（2）做好规划调研工作，详细了解城市发展规律。评估上版总规，掌握城市发展方向和空间布局是否与规划一致以及阶段性目标的落实情况，各项强制性内容的执行情况。通过对山地城市定位变化、城市空间结构演变、城市交通体系建设、基础设施布局特点等方面的研究，把握其基本规律。合理确定县城发展规模，科学构建县城开发指标体系。

（3）掌握现状发展，加快推进总规修编工作。镇安县在主体功能区划的基础上，强化县城与西康高速、G210、G345的联系。科学划定城市发展边界。按照县城空间拓展要求，结合重大交通项目的建设，合理确定县城规划区，对各项建设的用地范围进行控制。优化县城交通网络，理顺山水关系，合理确定城区发展方向。

（4）以总规为主导，加强城市设计。优先以县城门户区及其他重要节点处开展城市设计，统筹建筑布局，体现地域特征。

（5）因地制宜，加强城市专项规划的编制工作。适应县城发展需求，开展专项规划编制，完善规划体系，指导城市建设。

（6）完善规划制度，开展多规合一。按照“发展战略+空间布局+实施策略”的工作思路，以城乡规划为统领，以空间坐标为核心，通过“五定”，实现“五统”，实现各类规划的有机衔接，建立健全上下衔接的空间规划体系，提高行政审批效率，构建立体空间格局。

4.3 建设策略

城市建设研究主要从城市用地、空间布局、建筑风貌、竖向控制、环境景观、道路交通、市政设施、公共设施8个方面入手。

（1）严控用地形式。严格执行节约土地、集约发展的建设原则，为城区做“减法”，降低居住用地比例，增加公共服务设施比例。行政办公区，统一外迁，集中建设。

（2）做好空间布局建设。加强通过G210与外界的联系。确定沿镇云公路、西康高速向西、向南拓展。优化交通组织，构建“两轴、八片区”的空间布局结构。优化功能组织，减轻中心城区压力，带动外围组团发展。建设以主干道为主，内外环路为辅的道路网。

（3）建设特色城市建筑风貌。一是城市设计从空间上统筹城市建筑布局，协调城市风貌，体现城市地域特征、民族特色和时代风貌。严格把控单体建筑设计方案。二是保护街区历史文化风貌。

（4）做好城市竖向控制。城市竖向规划是一项系统的、庞大的工程，是城市规划的重要组成部分，需要在城市规划编制的不同层次上逐步深化。[4]严格管控竖向规划，借鉴其他优秀山地城市的相关规定，把完善的竖向控制标准和引导策略纳入城市总体规划中。规划审批部门应设立对建设项目竖向设计、基地出入口及室外管线综合衔接口的审批程序。严格控制各水体的标高，采取有效措施减少河道淤积，严格控制地下水位较高区域施工质量。严格控制规划区内防护工程结构标准、建筑退距结构形式等。

减少对原地形地貌、地表植被、水系的扰动和损毁；严禁在地质灾害高、中易发区进行深挖高填[5]。

（5）多方面进行环境景观建设。结合本地特色，遵循“满足使用功能”，“创造生态效益”，“坚持以人为本”，“确保环境协调”，“体现地域特色” 的原则，对城市景观进行提升改造。

（6）交通建设。建立布局合理、快捷高效的道路交通体系，对外交通重点强化大区域中道路交通的通达性，加强与周边区域联系。对内优化路网结构，建设组团间快速路，构建合理的道路网系统。建设安全快捷的步行交通体系。合理构建公交网络。

4.4 管理策略

（1）健全管理体制。理顺管理体制，构建城市管理执法新体制；实行“联合管理”，组建规范统一的城市管理执法部门；建立更加有效的管理、执法、监督工作评价考核机制。

（2）推进依法管理。严惩规划建设管理违法行为，强化法律责任追究，提高违法违规成本。

（3）提高执法水平。规范执法制度与办案流程，明确办案时限，提高办案效率。强化外部监督机制与内部监督机制，健全责任追究机制、纠错问责机制。

（4）创新城市管理方式。加强城市管理和服务体系智能化建设，积极推进城市管理数字化、智慧化。

（5）创新治理方式。引入市场机制，发挥市场作用，吸引社会力量和社会资本参与镇安城市管理。

5.结束语

山地城市规划建设管理与平原城市相比更加复杂，其关键在于对山地城市的用地现状、空间布局、建筑风貌、竖向布局、环境景观、市政基础设施、道路交通等现状特征的把握和了解，山地城市的自然地貌在很大程度上制约了规划。本文以镇安县为例，详细分析了镇安县的现状特征，总结出了涵盖县城各方面的十个要素。针对存在的问题提出了相应的策略。对山地城市进行详细的规划、建设及管理研究，不仅是山地城市经济发展的需要，更是保护好、利用好山地城市土地资源的迫切需要。