水行政机关应对检察行政公益诉讼的措施建议

朱 峰

（山东省水利厅，250013，济南）

一、行政公益诉讼案例

近年，山东省人民检察院定期发布本省行政公益诉讼指导案例，其中相当一部分案件涉及水行政管理领域。案例一：青岛莱西市水利局对一起河道内非法采砂案件履职不当，莱西市人民检察院对莱西市水利局提起行政公益诉讼。案例二：淄博市沂源县人民检察院因县水利局不履行法定职责，对其提起行政公益诉讼。案例三：东营市东营区武家大沟堤坝毁坏影响行洪安全，东营区人民检察院诉市水利局未全面履行河道监管法定职责。

上述典型案例均是检察机关主动发现的由于水行政机关不履职或履职不当，给国家和社会公共利益造成了重大损失，对水行政机关提起的行政公益诉讼。诉前检察机关按照法律规定发出检察建议书，敦促行政机关依法履职尽责或者纠正违法行为。相关地方水行政机关由于种种主客观原因，未能较好地落实检察建议、有效解决发生的问题，从而导致检察机关依法提起诉讼。

二、检察行政公益诉讼制度概述

1.检察行政公益诉讼的概念

检察机关承担公益诉讼职责是一项全新的检察业务。修订后的行政诉讼法对第二十五条增加第四款，规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责；行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”

2.案件线索来源

对行政公益诉讼的线索来源，行政诉讼法做了明确的界定，即检察机关是对“履行职责中发现”的危害公共利益的案件提起行政公益诉讼。“履行职责”的表述较为宽泛，实践中检察机关发现线索的渠道主要有两个：一是内部来源，主要包括检察机关内部设立的举报控告申诉和刑罚执行部门、职务犯罪检察部门、刑事检察部门和民事检察部门移送的行政违法线索；二是外部来源，包括上级检察部门交办、督办的案件；同级党委、人大、政协、法院以及其他有关机关转交的线索；新闻媒体、网络曝光披露的热点事件；以及其他各类线索抓取信息共享平台，比如济南、青岛等50 多个市、县级检察机关自主研发了公益诉讼信息平台、公益诉讼“随手拍”等微信小程序、12345 市民热线平台等。

3.案件办理程序

（1）诉前程序

检察机关对违法行使职权或者不履职的行政机关发出检察建议书，行政机关有义务在检察建议规定的时间内依法履行职责，并将履职成效书面报告检察机关。行政机关对于检察建议的回应情况，将成为检察机关决定是否对行政机关提起诉讼的关键因素。

（2）起诉阶段

检察机关对行政机关正式启动诉讼程序。法律赋予检察机关“公益诉讼起诉人”的法定地位，具有强制性，检察机关应当依照法律规定具体行使公益起诉职责。同时，检察机关在起诉阶段承担着主要的调查举证义务。简单概括为“三问”：一问行政机关法定职责是什么？二问行政机关履行了哪些职责，没履行哪些职责？三问给国家利益和社会公共利益造成了哪些损害后果？

（3）审判程序

人民法院审理行政公益诉讼案件，主要聚焦于行政机关履行法定职责情况和国家与社会公共利益受损害情况。根据行政诉讼法第69 条至第76 条之规定，人民法院可以根据事实，做出以下几种判决：驳回检察机关的诉讼请求，撤销或部分撤销行政行为、要求重新作出行政行为，行政机关限期履行法定职责或给付义务，确认行政行为违法或者无效，行政机关采取补救措施或者承担赔偿责任等。同时，法院审理期间，若行政机关及时履行了职责或对违法行为采取了有效补救措施，检察机关的诉求已全部实现，人民法院应当准予原告撤回起诉。

如前述三个针对地方水行政机关的公益诉讼案例中，地方人民法院分别做出了确认违法、准予撤诉和限期履职的决定，均有效解决了问题，促进了行政机关依法行政，维护了国家和社会公共利益。

三、水行政机关应对检察行政公益诉讼的措施建议

检察行政公益诉讼已正式入法，随着在全国范围内的推广落实，行政公益诉讼必将成为各级水行政机关在日常履职中面临的常态化问题。因此，水行政机关除了要充分认识到行政公益诉讼的重要意义外，如何积极有效地应对行政公益诉讼，成为切实做好依法行政、维护好国家和社会公共利益应该着力解决好的问题。

1.日常工作中坚持依法行政是根本

从前期试点情况看，行政公益诉讼案件相对集中在国土资源、环境保护、林业、水利、农业等领域，占全部案件数量的74%。可见，水资源管理已成为行政公益诉讼的重点领域之一，在非法采砂、非法开采地下水、妨害行洪安全、破坏河湖生态环境等方面发生了大量的行政公益诉讼案件，迫切需要引起各级水行政主管部门高度重视，切实提高在水资源管理工作中依法行政的能力。

行政公益诉讼监督旨在督促行政机关正确履行法定职责，依法解决行政机关不作为、乱作为、乱决策、监管失职等侵害公益的问题。各级水利部门要按照法定职责必须为、法无授权不可为的原则，坚持在法治框架下履行职责、开展工作。对日常行政管理要不断提高规范化水平，完善决策程序，规范行政许可和审批程序，严格公正文明执法，及时查处和制裁各类违法行为，切实提高依法行政的社会满意度。同时，要及时梳理水行政领域里易发生行政公益诉讼的风险点，列出风险清单，有针对性地开展自查自纠工作，避免成为公益诉讼的焦点。

2.构建与检察机关良性互动的关系

水行政机关必须用新的司法理念认识新时代公益诉讼检察工作的创新发展。虽然在行政公益诉讼中，行政机关是被告，扮演了与检察机关对抗的角色，但是双方参加诉讼的根本目标和追求的效果是完全一致的，就是共同维护人民根本利益，把以人民为中心落到实处。

公益诉讼检察的本质是助力依法行政，行政机关和检察机关各司其职又密切合作，通过监督、配合、协作，形成保护社会公益的强大合力。为此，山东省、市、县各级人大、党委、政府积极出台相关政策，支持公益诉讼检察工作。各级水利部门也应该抓住这一契机，主动探索与同级检察机关建立协作机制，争取以创建信息共享平台、重大情况互通、召集联席会议等多种途径达成共识，在法律原则和框架下，支持检察机关开展公益诉讼，依法履职，自觉接受监督。

3.积极参与行政公益诉讼

水行政机关被检察机关纳入行政公益诉讼监督对象时；应主动沟通、积极配合，争取检察机关和审判机关的支持。积极参与行政公益诉讼，可以从三个环节着力：第一，认真应对检察建议。对检察机关来说，发出诉前检察建议是“法定动作”，检察机关必然是在对行政部门侵害公益的行为掌握了相对充足的证据后，才会发出检察建议。同时，检察机关又把通过诉前检察建议督促公益损害问题解决视为最佳状态。因此，水行政机关务必要对检察建议引起高度重视，切忌置之不理或意图搪塞过关。收到检察建议后，行政机关应对涉及的问题积极开展调查，确属于不作为或者违法的，应主动履职和纠错，并且要注意培养证据意识，主动保存和制作可以体现履职和纠错过程的书面材料，与检察机关保持沟通，在法定期限内向检察机关做出全面的答复。第二，积极应诉。案件进入诉讼程序后，各级水行政机关应按照《行政诉讼法》和山东省《关于深化和加强行政应诉工作推进依法行政的通知》（鲁司〔2019〕88 号）等规定，积极出庭应诉。诉讼期间，行政机关一方面应继续履职和纠错，另一方面也要积极地与法院沟通，争取通过法院作为媒介进一步加强与检察机关的对话。只要水行政机关履行了法定职责，受损害的国家利益和社会公共利益得到有效的保护，是可以通过检察机关撤诉的方式化解案件的。第三，切实履行法院判决。法院裁判行政机关败诉的，其原因必然是行政机关的违法行为直至法院判决时一直没有得到有效制止，社会公益的受损状态没有彻底改变。行政机关应当以高度的政治责任感维护司法裁判的权威性，认真履行法院判决和法定职责，采取一切必要的措施维护国家和社会公共利益。