河套灌区国管水利工程保护与管理问题分析及对策建议

闫晋阳，马向阳，王晨霞

（内蒙古河套灌区水利发展中心，015000，巴彦淖尔）

一、河套灌区国管水利工程概况

内蒙古河套灌区处于黄河内蒙古段北岸的“几”字弯上，是全国三个特大型灌区之一，也是亚洲最大“一首制”自流引水灌区。 灌溉取水从黄河三盛公水利枢纽拦河闸实行自流引水， 由总干渠、13 条干渠、48 条分干渠、339 条支渠和 85 522 条斗、农、毛渠等七级渠道输配供水至田间地头及湖泊湿地，再由17 322 条斗、农、毛沟和 346 条支沟、64 条 分干沟、12 条干沟、 总排干沟等七级排水沟道汇入乌梁素海承泄区进行调蓄净化，最后退入黄河。 河套灌区水利工程实行分级管理与保护，其中内蒙古河套灌区水利发展中心负责国管渠沟道管理，主要包括分干渠及以上的渠道、干沟及以上的沟道、跨旗县区的分干沟沟道及其建筑物等；各旗县区人民政府水行政主管部门和受益的农民用水合作组织，按照“谁管理、谁负责”的原则，对支渠及以下的渠道、旗县区境内的分干沟及以下沟道及其建筑物等水利工程进行管理与保护。

二、河套灌区国管水利工程保护与管理存在的主要问题

为切实加强对河套灌区水利工程的科学管理和有效保护，2017 年，巴彦淖尔市人大制定出台了首部地方性法规《巴彦淖尔市河套灌区水利工程保护条例》（以下简称 《条例》）。内蒙古河套灌区水利发展中心认真贯彻落实《条例》，结合工作职责，制定相关规章制度， 强化工作措施，国管水利工程保护与管理工作取得较为明显成效， 但由于历史、 体制等深层次原因，还存在不少问题，亟须解决。

1.宣传广度和深度不够

2021 年6 月，巴彦淖尔市人大委托内蒙古工业大学地方性法规研究中心开展《巴彦淖尔市河套灌区水利工程保护条例》 立法后评估工作，在832 份问卷调查中， 水利工程管理主体工作人员对《条例》内容“非常了解”的为164 人，占比仅为19.71%；在196 份问卷调查中， 农民、 用水户对《条例》内容“非常了解”的为 62 份，占比仅为31.63%。

2.规章制度尚未健全

灌区建设任务繁重，导致灌区重建轻管问题一定程度存在。 各类水利工程建筑物的日常管理、 观察检查、水闸安全运行、巡查养护、管理标准等制度还未健全， 一些原有规章制度还没有得到及时清理和完善，各类工程管理标识标牌存在一定程度缺失，工程管理标准化规范化工作相对滞后。

3.工程管理和保护范围内占用问题突出

河套灌区国管水利工程管理和保护范围内村民养殖建房， 以及水利工程管理和保护范围与基本农田重叠现象十分普遍。其中一些耕地，当地乡镇已经给农民颁发土地权属证明。

4.管养分离改革推进缓慢

目前，河套灌区国管水利工程养护方式主要为各灌域分中心各自成立养护站（办）或者养护公司进行养护，工作人员由抽调人员组成，养护资金采取报账制。 这种养护站（办）或者公司不是独立法人单位，无法进行独立核算， 实质上仍然是自我管养，没有实现管养分离。

5.执法联动机制缺失

河套灌区国管渠沟工程多为跨旗县区运行， 往往会成为地方政府“清四乱”的盲点和空白点，出现“几不管”问题。 如对于垃圾、病死牲畜丢弃渠沟道内等涉河违规违章事件，灌区各级管理单位与当地旗县区、乡镇政府缺乏联动执法机制，仅通过树立警示牌进行提醒或者口头制止，由于执法力度弱，此类问题屡禁不止。

6.保护和管理经费严重不足

灌区国管渠沟工程体系庞大，各类建筑物数量众多，且工程建设年代较久，大多处于带病运行状态。 据测算，每年国管渠沟和各类建筑物保护和管理费用约需3 000 万元。目前，灌区水价改革尚不到位，同时地方财力吃紧，灌区水利工程保护和管理费用严重不足，不能满足实际需求。

三、对 策

1.加大《条例》宣传培训力度

要紧紧围绕《条例》的核心内容加大宣传培训力度。 各级灌区水管单位要利用“世界水日” “中国水周”等重要时间节点，采取多种形式，加大《条例》宣传力度，让保护灌区水利工程成为广大村民的自觉行动。同时，灌区管理单位要通过举办培训班，邀请专家有针对性地解读《条例》， 帮助灌区基层管理者了解、应用《条例》。

2.推进工程标准化规范化管理

要认真贯彻落实水利部《关于印发大中型灌区、灌排泵站标准化规范化管理指导意见（试行）的通知》精神， 进一步加强灌区标准化规范化工作建设，结合灌区七级管理特点，简政放权，层级管理，压实责任；突出工程管理这个重点， 进一步建立完善灌区渠沟、泵站、水闸管理考核办法，明确灌区水利工程管理标准、操作规范、工作内容和流程等；同时健全完善各类工程标识标牌，做到醒目齐全，切实保障灌区安全规范高效运行。

3.深入开展划界确权工作

依法划定水利工程管理与保护范围是开展划界确权工作的重点和难点， 也是确保水利工程运行安全和效益充分发挥的重要抓手和有力途径。 划界确权要坚持先易后难原则：一是土地权属无争议的先确权，有争议的先划界。 二是积极协调各旗县政府， 坚决守住水利工程管理和保护范围土地使用现状， 严禁新的占地行为发生。 三是对于水利工程土地权属清晰的，要依据《条例》等相关法律法规，予以坚决收回。 对于收回难度较大的， 要采取多种措施，收回渠沟堤脚外3 m 内管理范围用地，同时栽植2 行树木，做到以林划界。 四是对已经完成的确权范围内用地设立界桩。

4.加快推进管养分离改革

推进管养分离改革，是河套灌区工程管理和保护工作的核心。 首先要将灌区水利工程养护维修经费据实列入当地政府或灌区当年预算计划，切实保障经费落实到位。 其次要对现有养护模式加大企业化改革力度，按照企业资质要求，配置相关技术人员、机械和固定场所，实现管理和养护分开，将现有管护站（办）推向市场。 最终将灌区管护运营全面推向市场，实行招标管理，择优选用运营管护企业， 实现灌区工程养护由传统管理模式向市场管理模式迈进，逐步实现专业化、物业化和社会化管理。

5.进一步深化灌区管理体制改革

进一步深化水务体制改革，厘清水行政主管部门和灌区管理单位的职能职责，促使灌区管理单位聚焦灌溉主业，更好地服务于灌区。 要对灌区管理单位现在承担的水库管理、渠沟道防洪防汛、保障城市生活和工业生产供水、水权转让、办企业等职能认真梳理和研究，按照相关法律和法规，依照职能职责，积极向市委市政府汇报，逐一进行剥离，彻底解决灌区发展问题。

6.建立健全行政执法联动机制

一是贯彻落实河长制，在灌区各级渠沟河长的统筹安排下，建立健全灌区各级管理单位与旗县区、乡镇政府联合执法机制。 对跨旗县区的渠沟，按照地域界限明确执法责任单位和工作职能。 灌区各级管理单位要强化巡查制度落实， 对无法制止的案件，及时上报相应层级联合执法机构的牵头部门进行执法。 建立健全社会举报制度，力求对各类违法违规案件早发现、早处理。 加大《条例》贯彻落实力度，各级人民政府水行政主管部门对在水利工程管理范围内游泳、捕鱼、倾倒垃圾、危及水利工程安全、擅自操作水利工程设备造成损失的加大行政处罚力度。

7.切实保障工作经费

依据《水利工程供水价格管理办法》要求，加强测算，分步调整，逐步到位， 将灌区水价提高到运行维护成本水价以上。 要按照国务院《关于水利工程管理体制改革实施意见》要求，完善“两费”刚性制度，确保“两费”落实率继续保持在100%。 适度参与水权转让工作， 利用水权转让补偿机制， 为灌区水利工程良性运行提供保障。 积极争取国家和自治区水利发展资金和地方债券等项目支持，重点解决“卡脖子”和病险水利工程。 建立健全社会资本投入机制，更好地发挥市场引领作用，切实保障灌区水利工程管理和保护工作经费。

四、结 语

近年，河套灌区全面推动“改革活水、项目兴水、科学管水、全面节水、依法治水”，各项工作取得长足发展，但纵观全局依然存在一些问题需要改进。 为解决这些问题，应加快灌区水管单位体制改革进程、推进划界确权、深化管养分离、开展水利工程标准化规范化管理、建立健全水行政联合执法机制、 切实保障工作经费，以进一步提升水利工程管理和保护水平，为推进灌区现代化、保障国家粮食安全提供坚实的保障。