新时期世界银行政策下的水利合作思考与建议

2021-04-03刘博，孙燕，马力，孙岩

中国水利 2021年3期

刘博，孙燕，马力，孙岩

（1.水利部国际经济技术合作交流中心，100038，北京；2.河海大学公共管理学院，210098，南京）

2020年是中国与世界银行合作40周年。1980年以来，中国政府累计申请世行贷款695亿美元，用于582个项目建设。中国与世行的合作，见证了中国经济腾飞的奇迹，也推动了世界银行对华业务发展，形成了两者互相促进、互利共赢、互为伙伴的共同发展局面。

世行贷款是发展中国家的重要融资渠道，也是我国水利项目利用外资的主要途径之一。随着中国经济社会的不断发展和国际政治、经济、人文等外部环境的深刻演变，世行贷款政策也在不断变化。2018年，世行制定了新的《环境与社会框架》（ESF），2019年发布了对华《国别伙伴框架（2020—2025）》。这些新政策对中国利用世行贷款项目提出了新的要求。相关部门需要充分理解和适应世行新政策，加强对项目申报的重视和投入，与世行充分合作，积极探索水利项目创新，为其他国家和地区提供宝贵经验。

一、水利行业利用世行贷款历程回顾

1.发展历程

中国水利工程建设利用世行贷款初期，世行提供了资金、技术和管理等多方面援助。随着时代发展和进步，中国与世行的合作越来越侧重于制度建设和知识转移。从世行对华战略的发展历程看，中国政府利用世行贷款可大致划分为四个时期：初始起步期、全面合作期、稳定发展期及合作转型期。

（1）初始起步期（1980—1990 年）

20世纪80年代，中国处于计划经济向市场经济转变的特殊时期，经济相对落后，世行对华政策的主要目标是推动经济体制改革。该阶段，世行贷款支持中国水利行业的重点领域是水利水电工程建设，贷款条件也相对宽松。云南省鲁布革水电站建设项目是中国政府申请利用世行贷款的第一个水利水电项目。在世行支持下，该项目大胆尝试，对水电站引水系统工程实行国际招标与合同管理，带动了我国水利水电市场竞争机制的形成。世行贷款不仅弥补了我国水利工程建设的资金缺口，也给中国水利带来了先进的管理理念。

（2）全面合作期（1991—2005 年）

经过与世行的初步合作，各地政府、各有关部门对世行政策的了解逐步加深，申请利用世行贷款的积极性也越来越高，中国水利与世行进入了全面合作期。这一时期，中国政府申请利用世行贷款建设的水利项目有20多项，分布在多个省份和流域，涉及水土保持、洪水管理、水资源开发、农业灌溉等多个领域，如黄河流域黄土高原水土流失治理项目、小浪底水利枢纽工程、太湖防洪治理工程、陕西省关中灌区改造工程、长江流域水资源开发项目、农业节水灌溉项目等。

（3）稳定发展期（2006—2014 年）

21世纪初期，中国与世行合作稳定发展。世行对华政策目标增加了“促进中国经济全球化”及“应对稀缺资源与环境恶化”。世行贷款水利项目更加重视对生态环境的改善，如云南省城市环境建设项目、江西省鄱阳湖流域重点城镇水环境管理项目、新疆艾比湖区域可持续管理与生物多样性保护项目、广西来宾市水环境综合治理项目等。该阶段，由于世行贷款金额有限，加之中国国内基础设施建设配套能力逐步提升，世行贷款的门槛日趋提高。

（4）合作转型期（2015年至今）

2015年，财政部和世行共同设立“中国—世行”政府伙伴基金（CWPF），中国政府出资5 000万美元委托世行管理，用于帮助其他发展中国家实现脱贫和可持续发展。2016年，中国人均国民总收入超过6 895美元，达到了世行设定的“毕业门槛”。这意味着中国与世行的合作进入转型期。2018年，国务院发展研究中心与世行共同发布的《中国水治理研究报告》指出，中国治水经验将对全球水治理变革作出重要贡献。从世行《国别伙伴框架（2020—2025）》等新的对华政策要求可以看出，双方合作已经从“中国利用世行先进理念”的单向输入，转变为“先进理念输入与中国成功经验向其他国家和地区输出”的双向交流，世行贷款支持中国水利的领域逐步从水利工程建设转向水资源综合管理及监管政策制定和经验总结，这也对今后中国政府申请利用世行贷款提出了新的更高的要求。

2.合作成效与面临挑战

（1）中国水利行业利用世行贷款的成果

截至2020年4月，中国利用世行贷款的水利项目共有82个，占中国利用世行贷款项目数量的14%，涉及流域洪水管理、水资源开发、农业用水和节水、水污染防控、气候变化适应与缓解等多个领域。

世行贷款项目促进了我国水利事业的发展。比如，黄河流域黄土高原水土保持项目在治理黄河中游水土流失的同时，也帮助和带动部分当地贫困群众脱贫致富，探索出水土保持的先进经验，获得了良好的综合效益；黄河小浪底水利枢纽工程移民项目支持当地政府对近20万水库移民进行了妥善安置，为我国水利水电移民工作积累了宝贵经验。

世行贷款项目带动了水利改革创新。通过世行贷款项目引进的竞争性招标采购机制、工程师监理制度、项目业主负责制、项目资金报账制度等，已成为我国重大水利工程项目的标准机制；同时，世行项目还促进了供水和污水收费制度在全国范围的推广，为提高我国水资源综合管理水平发挥了积极作用。

世行贷款项目推动了水利人才队伍建设。提高项目的管理和执行能力，加强能力建设，大力培养项目管理人才，是世行贷款项目的重要目标。40年来，世行贷款项目为中国水利行业培养了一大批复合型综合管理人才，包括外资项目管理人才、行业咨询人才，以及水利工程施工、监理、管理人才等。

世行贷款项目拓宽了水利国际视野，丰富了国际共享经验。世行在水利领域具有丰富的实践经验和广阔的国际视野，为中国水利开展“一带一路”建设和“南南合作”提供了宝贵经验，支持探索立足各国国情的发展道路，推动我国为全球减贫与发展事业作出更大贡献。

（2）水利行业利用世行贷款面临的挑战

40年来，世行贷款项目给中国水利行业提供了资金、技术和知识等多方面援助，也带来了很多先进的治水理念，但当前双方在合作过程中面临着新的挑战。

一是世行贷款的吸引力有所下降。近年，资本市场逐步活跃，亚投行和金砖银行等金融机构逐渐发力，中国融资产品和渠道日益增多，世行贷款的吸引力逐渐下降。同时，受中美关系紧张和国际经济下行压力的影响，世行贷款项目管理标准提高、要求更严，导致一些地方政府对申请利用世行贷款的积极性下降，影响世行贷款项目的实施和管理。

二是有关部门和地方政府对世行新政策缺乏了解。根据世行政策和项目管理要求，项目准备阶段不仅需要进行项目设计，还要按照世行要求准备安保政策文件。由于对世行贷款性质、功能、资金运作特点及政策认识不足，部分地方政府提出的项目不符合世行要求，不得不多次调整项目建设内容，延长了项目准备时间，也影响了项目实施进度和实施效果。

三是世行贷款融资形式单一，不能满足贫困地区的实际需求。世行贷款项目的前期准备时间较长，且需要投入一定的人力、物力和资金。对急需资金和技术支持的中国中西部地区，世行贷款项目从准备到还款都会对当地政府造成经济上的压力。此外，由于利用世行贷款形成的债务主要由地方财政负担，地方政府也会慎重考虑对债权债务的承受能力。

为解决上述问题，调动地方政府积极性、加强水利部与世行的合作、进一步分析解读世行新政策，以及探索新的合作模式，显得尤为重要。

二、世行对华贷款新政策分析

1.国别战略框架

世行在对华《国别伙伴框架（2020—2025）》中提出聚焦三个合作领域：推进市场和财政改革、促进更加绿色的增长、共享经济增长效益。其中，“促进更加绿色的增长”这一领域与中国水利密切相关。《中国水治理研究报告》强调要有效管理稀缺的水资源，建议提升现有国家和流域层面治水机构的地位和责任，扩大其在生态系统保护方面的作用。

由此可见，世行希望在今后的合作中能从中国汲取成功的经验和理念，并将之推广到其他发展中国家。对于水利项目而言，影响大、范围广的重点流域将获得更多关注，比如长江流域和黄河流域。

2.环境社会框架

2018年，世行《环境与社会框架》（ESF）开始生效。ESF的10项标准整合了对环境和社会的多方面考虑，分别为：环境和社会风险及影响的评估和管理；劳工和工作条件；资源效率和污染预防与管理；社区健康与安全；土地征用、土地使用限制和非自愿移民；生物多样性保护和生物自然资源的可持续管理；原住民/撒哈拉以南非洲长期服务不足的传统地方社区；文化遗产；金融中介机构；利益相关者参与和信息公开等。

与世行原安保政策相比，新框架的实施重点聚焦在：支持和加强借款国能力；对世行员工和借款人开展新框架的实施技术培训；加强世行的环境与社会风险管理系统；加强与各发展伙伴的战略伙伴关系等方面。

3.基于结果导向型规划贷款模式

世行基于结果导向型规划贷款（P4R）是介于投资贷款和发展政策贷款之间的一种贷款形式，主要用于支持借款国某一部门的规划项目。

P4R的主要特点是注重项目结果导向，每个项目均设有清晰完整的结果指标体系。世行贷款依据相应指标的完成情况进行资金支付，而非传统的提款报账制；世行可提供总额不超过贷款资金30%的预付金。项目注重借款国能力建设；重视监督，以确保世行资金使用得当、世行的环境及社会保障政策顺利实施。

P4R有利于扩大贷款规模，提高项目负责部门工作效率，减少浪费及工期拖延等问题，从整体上加快世行贷款项目实施，提高项目执行效率。

三、新时期与世行开展水利合作的建议

1.积极开展合作，推进中国水资源管理改革与创新

世行对华战略正处于转型期，未来重点资助支持中国水利的合作领域将聚焦于流域管理和保护。长江流域和黄河流域的保护和治理既符合世行《国别伙伴框架（2020—2025）》的目标，也与当前中国水利行业的重点工作相吻合。战略上的高度一致有利于推动中国水利与世界银行建立创新伙伴关系，进一步深化发展和合作，并推进中国水治理能力与治理体系现代化。在项目设计上，要充分考虑流域实际情况，突出问题导向，注重实效。比如，面对长江流域水污染、泥沙淤积及洪涝灾害等问题，可重点考虑生态修复、水质监测、防洪工程以及机构能力建设等方面；面对黄河流域水资源短缺和水环境污染等问题，可重点考虑节水增效、水土保持、生态修复、减少水污染及机构能力建设等方面。

2.重视安保政策，加强项目环境和社会风险管理

世行安保政策文件的审查意见很大程度上决定了项目能否通过世行执董会批准。世行新安保政策《环境与社会框架》的实施，意味着世行对项目环境和社会风险管理的审查将更加严格。建议在项目准备阶段即开展环境和社会影响分析，组织专家团队尽早参与项目准备设计，建立社会公众参与渠道，鼓励利益相关者全过程参与，聘请有经验的第三方对项目环境和社会状况进行监测评价。

3.拓宽融资渠道，尝试基于结果导向型规划贷款模式

水利项目影响面广、投资大，且长江流域、黄河流域项目涉及中央、流域、省（自治区、直辖市）等多级别多部门管理，基于结果导向型规划贷款模式（P4R）更适合项目需求，并可以进一步扩大投资规模。世行贷款规模的扩大意味着对项目准备、资金和管理体制的考虑都要更加充分。由于流域项目涉及多个省份，除流域机构外，建议在中央层面设立项目管理机构，并将项目分为中央、流域和省级等三个层面进行管理；各级各地政府可与国内商业银行合作，拓宽融资渠道，保证项目资金来源。