中国碳中和目标实现与风险应对

孙瑶馨

2020年9月22日，习近平主席在75届联大会议上强调，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。中国2060碳中和目标的宣布，为能源气候议题的全球合作注入一针强心剂，在推进能源转型加速、气候变化合作与捍卫多边主义等层面彰显了中国影响，展现了中国形象。低碳能源转型推进新一轮全球经济产业变革的同时，也为第四次工业革命背景下的大国竞争开启了新的机会窗口，这意味着碳中和目标实现不仅是个经济问题，更是一个政治问题。中国碳中和目标实现面临诸多风险。本文从欧盟技术风险、美国页岩革命不确定性、油气输出国双边挑战、全球能源减贫竞赛四个方面，对中国有可能面对的四个重点风险进行分析研判，并提出相关建议。

一、全球减碳进程中的风险挑战

（一）美国主导的页岩油气成为可再生能源转型最强阻力

“水力压裂开采页岩油气”成为人类进入21世纪以来，能源技术的最大突破，其助推美国能源独立实现的同时，导致在全球油气供给方形成了美国、俄罗斯和沙特三巨头博弈互动的新局面。页岩油气不仅改变了美国对待能源战略的立场，也为应对摩擦提供了能源层面的物质支撑。这为中国能源转型推进带来诸多风险。

一是美國能源转型中的安全考量有所降低。自1973年起，美国历届政府均将能源独立视为能源政策的核心导向，因此美国为寻求化石能源替代，深度涉足清洁能源转型议题，但页岩油气项目的成功，帮助美国摆脱了化石能源的外部依赖，这也降低了美国能源战略的安全诉求，削弱了其能源转型的意愿。

二是页岩油气与美国就业市场深度绑定。根据美国劳工统计局2019年数据，美国当前有64万就业岗位涉及页岩油气产业。这使得美国取缔水力压裂技术面临工会、选民以及利益集团的重重阻力。拜登以及哈里斯在页岩油气产业前后不一的态度，也成为特朗普在第三轮总统辩论中的重要攻击点。

三是美国政府寻求页岩油气技术的全球推广。在原美国能源部长里克·佩里的主导下，美国在2018年提出“能源新现实主义”。页岩油气技术全球推广正是其重要一环，佩里在2018年剑桥能源周的公开演讲中旗帜鲜明的谈到，页岩油气知识与技术的输出，既可以为发展中国家公民生活改善提供帮助，又可以为盟友摆脱敌对国家的燃料依赖提供保障。页岩油气在美国的大获成功，吸引了众多国家的关注，这并不利于气候变化应对联盟的协调合作，对全球碳中和目标的实现形成了显著威胁。

（二）欧盟2050碳中和计划面临严峻挑战

脱碳技术可行性和监管力度的可执行性是欧盟实现碳中和目标面临的两个挑战。

一方面，当前技术并不足以支撑欧盟实现2050碳中和。在盖茨基金会与“突破能源联盟”的支持下，国际知名能源战略学者丹尼尔·耶金与美国前能源部长欧内斯特·莫尼兹牵头推进了一项名为《推进清洁能源创新的前景》的研究。该研究认为虽然储能，小型反应堆建设，氢能，碳捕集、利用与封存等技术层面有巨大的突破空间，但当前技术无法有效推进2050碳中和目标实现。

另一方面，欧盟未来碳排放监管力度仍充满不确定性。一是丹尼尔·耶金认为欧盟能源转型实质上将会变成“环境部与财政部之间的部长冲突”。与此同时，当前新冠疫情引发欧洲经济大衰退，多数欧盟国家债务负担严重，欧盟绿色协议推进力度有限，国内各方在“经济复苏与气候变化应对”的议题博弈间冲突不断。二是中国碳中和计划可能对欧盟碳边境调节税推进产生影响。欧盟试图在2023年推进落实的碳边境税，其目标就是向以中国为主的发展中排放大国征收税金，从而为自身能源转型提供资金。在2020年7月的欧盟特别峰会上，法国总统马克龙就表示，法国“欧盟恢复基金”的贷款偿还，以碳边境税为代表的新增欧盟税收将覆盖绝大部分。中国作为欧盟最大的贸易伙伴之一，如果强力推进2060碳中和计划，将会为欧盟征收碳边境调节税的效果带来不确定性。

（三）中国同油气输出国双边关系面临新局面

实现2060碳中和目标，要求我们必须分阶段、大幅度降低化石能源消耗。中国作为全球最大的油气进口国与消费国，如何协调脱碳目标落实与能源安全保障之间的关系显的尤为重要，中国同油气输出国双边关系正是这一协调过程的重要环节。中国碳中和目标，无疑加速全球能源转型进程，化石能源价格有可能长期趋于一个较低的浮动空间。

一方面，欠发达能源输出国面临国内政治风险。经济依赖化石能源出口的发展中国家，面对转型带来的低油价冲击，并不具备较强的承受能力，依托高油价制定的财政预算容易将国家拖入治理失灵的困境，进而引发国内与地区冲突，安哥拉、委内瑞拉以及阿尔及利亚就是典型代表。

另一方面，页岩油气帮助美国摆脱能源外部进口的依赖，从而失去参与中东事务的兴趣，可能在中东地区产生影响。传统能源格局是能源出口国主导下，出口国、过境国、消费国竞合的产物。美国在中东地区的深度介入是这一体系的显著结果。但随着页岩油气的突破进展，美国成功实现了能源独立，这为其从中东“抽身”奠定物质基础。中国主要的油气贸易伙伴，既涉及到财政压力下的治理失灵，也关系到中东地缘政治的变迁，如何通过双边关系的稳定维护，来为脱碳转型进程中的能源安全提供保障，变成“碳中和转型期”能源安全战略的重要议题。

（四）“全球能源扶贫”博弈逐步开展

能源贫困是当前全球可持续发展推进的重要议题，是联合国可持续发展目标七（SDG7）的重要任务。根据联合国最新报告，截至2017年，全球仍有大量人口陷于能源贫困之中，有8亿4000万人无法获得电力，29亿人未能使用清洁烹饪，从而带来室内空气污染在内的多种问题，每年造成了接近200万名妇女与儿童的死亡。

近年来，西方发达国家持续推进“能源减贫”议题的发展援助实践与宣传。自2013年以来，美国持续推进“电力非洲倡议”，旨在通过私人投资，推进撒哈拉以南非洲地区电力生产与接入水平。截至2018年，“电力非洲倡议”推动117个项目落地，吸引了17个发展组织以及145家公司进入撒哈拉以南非洲的电力基础设施行业，共吸引了超过180亿美元的投资，这其中私人资本占绝大多数。欧盟也紧随其后，于2016年提出了“电气化金融倡议”，由欧洲发展金融组织管理，旨在通过投资，改善发展中国家现代能源接入水平，推动可再生能源与分布式能源发展。美欧在欠发达国家能源减贫领域动作频频，以分布式能源与排除水力的可持续能源推广为契机，试图通过能力建设与私人资本引入。

事实上，过去数十年，中国在能源基础设施的对外援助层面，贡献巨大，中国的资金、经验与理念为全球能源减贫提供了坚实支撑，但援助实践上的贡献并未换来有效的国际声誉，这值得引起我们的警惕与反思。因此，围绕“全球能源减贫”议题展开的新一轮竞赛应该吸引我们进一步关注。

二、主动积极应对碳中和进程中的风险

（一）聚焦页岩油气政策，关注美国能源政策转向

一方面，注重美国页岩政策的变化跟踪。拜登任期内，大概率会试图扭转特朗普时期宽松的化石能源政策，强化清洁能源补贴与气候变化合作，但拜登的政策仍会受到共和党掌握的参议院的强力制约，页岩油气调整幅度仍充满不确定性。与此同时，要增进对美国同发展中国家页岩油气技术合作的关注。

另一方面，积极主动推进同美国能源气候合作。大西洋理事会全球能源中心高级研究员珍妮弗·戈登撰文指出，美国拜登政府时期，应转变“能源独立”这一传统能源安全思路，能源资源、技术及关键材料的贸易是新时期能源安全的关键。拜登的竞选纲领显示，拜登政府将在多边主义恢复与低碳能源转型推进方面有所作为，特别是明确承诺在上任后将重新加入巴黎协定。因此，我国应积极主动加强同美国在能源转型与气候变化方面上的全面合作。

（二）深化中欧能源转型合作，构建应对气候变化的低碳伙伴关系

从过往历史发展观察，缺乏充足化石能源供给的欧洲国家，在气候变化议题的应对上始终扮演领导角色，且立场坚定不曾动摇。欧盟作为低碳技术、标准的引领者，提出了2050碳中和的雄伟目标，因此，构建中欧在能源转型与气候变化议题上的行动联盟变得十分必要。首先，强化双边技术合作。立足《中欧领导人气候变化和清洁能源联合声明》，通过 “地平线欧洲”等计划，推进低碳发电、储能以及碳捕存、利用以及收集等技术领域的合作，通过“创新使命联盟”等多边平台，中欧携手多边领域技术合作的推进。其次，增进中欧绿色金融合作。在北京、广州绿色金融改革试点基础上，推进中欧低碳投融资合作，结合欧盟《绿色新政》，加快中国绿色金融标准体系的建立与对接，利用欧盟后疫情时代绿色复苏的机遇，逐步加强中国绿色投融资对欧盟国家的倾斜。最后，推进对碳边境调节税的政策研究以及欧盟的动态研判。保持对欧盟碳边境调节税政策跟踪的同时，加快推进中国碳汇市场的建设与完善，加速电力以外的行业纳入，通过高标准碳交易系统的建立，推进更广泛全球碳汇体系的建立。

（三）确保能源转型安全，巩固同油气贸易国家“双轮”合作

一方面，强化同油气输出国的化石能源贸易合作，为能源转型安全保驾护航。2060碳中和目标的实现，是一个长期过程，且石油、天然气在转型过程中仍扮演着重要角色，合理完备的油气储备体系与多元稳定的油气供给仍是转型时期能源安全的关键要素。因此，要通过长期供需合同签订、国际化油气交易平台建设为合理价格的有效供给提供保障，通过国内油气产业体制机制改革，吸引油气输出国资本进入中国市场，促进双方相互依赖程度的加深，增强供给的稳定性。

另一方面，推进双方低碳领域技术、资本展开全方位合作。顺应全球能源革命，绿色低碳产业蓬勃发展的有力契机，利用好中国在清洁能源技术、核心材料以及设备生产的有利地位，推进中国同油气贸易伙伴国家在核能、太阳能、风能、水电等领域的合作，共同构建油气牵引、核能跟进、清洁能源提速的全方位能源合作格局。

（四）增进能源发展援助，提升全球能源减贫的中国话语

首先，依托中国能源减贫经验，推进欠发达国家能源发展援助。对中国贫困地区电力接入、清洁厨房改造的典型经验与案例进行总结，系统性地向发展中国家展示中国能源脱贫的有效路径。其次，设立、优化专门工作组处理中国能源减贫发展合作事项，推进多利益攸关方联结，讲好全球能源扶贫的中国故事。参照电力非洲倡议与电气化金融倡议，依托国家国际发展合作署，定期出版相关报告与专题研究，向外界展示中国在欠发达地区的能源减贫帮扶实践。最后，吸引多层次资本进入欠发达地区电力市场。依托专门工作组，为企业提供更多贫困国家能源资本市场的信息支撑，吸引更多私人资本进入，进而为国内民营资本寻找新兴增长点的同时，也降低了受援国在政治风险方面的担忧。

三、推动构建人类能源命运共同体

中国2060碳中和目标的宣布，在全球范围引发热烈响应。将在全球脱碳助力、低碳转型引领、国家声誉提升等层面产生深远影响。

首先，中国的碳中和目标将对全球脱碳起到助力作用。根据英国《卫报》一篇文章分析，中国碳中和目标的实现，意味着中国将在2060年减少九成以上的碳排放，可以推动全球升温的预测值下调0.2—0.3度，这也使得中国碳减排承诺成为当今全球最大的单项气候承诺。

其次，这一坚定承诺引领发展中国家的低碳转型。作为首个提出碳中和目标的新兴经济体，中国碳中和的决心、理念、路径，在“共同但有区别责任”与“国家自主贡献”原则指导下的后巴黎时代，为发展中国家碳中和转型提供了经验、为发展中国家绿色发展道路推进注入信心。

最后，坚定承诺彰显中国决心，提升了国家声誉。由于特朗普任内美国在多边主义与气候变化议题参与度持续低迷，全球气候变化合作遇冷。中国碳中和目标的宣布，展现了中国在气候变化与多边合作上的坚定与决心，促进了国家形象塑造与大国声誉提升。

气候变化的态势加剧与第四次工业革命的火热开展，为清洁能源转型提供了广阔空间，也为中国综合国力提升与全球治理地位改善提供了历史机遇，通过碳中和目标推进高质量发展正当其时。2020年12月21日，国务院新闻办公室发布《新时代的中国能源发展》白皮书，旗帜鲜明地指出了碳中和时代的中国方案，即“四个革命、一个合作”的能源安全新战略。能源既是连接生产生活的重要商品，也是支撑国家安全稳定的战略物资，作为兼具政治、经济属性的公共產品，在对外能源依存日益高涨的今天，能源供给稳定与否与社会主义现代化强国目标实现密切相关。

依托“一带一路”倡议，推进能源转型国际合作，应成为碳中和时代中国对外能源合作的重要切入点。中国既是全球最大的可再生能源市场，也是最大的清洁能源设备制造国，我国在可再生能源理念贯彻、装备制造以及技术合作层面走在世界前列。中国应利用好这一优势，推进与周边国家电网联结，强化清洁能源基础设施的互联互通，建好绿色丝绸之路的同时，也将“一带一路”打造成低碳节能与绿色发展的理念交流之路，助力全球可持续发展。

因此，推动构建人类能源命运共同体正当其时。中国在践行绿色发展理念、推进碳中和目标、以及努力实现开放条件下能源安全的过程中，应更加注重自身能源转型所产生的影响，充分把握利用战略机遇的同时，防范风险。秉承人类命运共同体理念，积极主动参与全球能源治理，促进全球能源可持续发展的中国主张，在气候变化与能源转型进程中扮演引领角色，为两个一百年目标实现提供有力支撑。◆

（作者单位：北京航空航天大学经济管理学院）