贯彻落实《地下水管理条例》奋力开创地下水管理新局面

水利部水资源管理司司长 杨得瑞

一、牢牢把握《条例》赋予的法定职责

《地下水管理条例》（以下简称《条例》）是深入贯彻落实习近平生态文明思想、习近平法治思想和习近平总书记治水重要讲话指示批示精神的重要成果。《条例》的颁布实施，标志着地下水迈入依法严管的新阶段。

《条例》聚焦地下水超采、污染突出问题，强化地下水节约保护、超采治理和污染防治，作出了重要制度安排。《条例》明确水行政主管部门负责地下水统一监督管理工作，并确定水行政主管部门的工作任务主要包括以下五个方面：一是调查与规划。主要包括定期组织开展地下水资源调查评价，并依法向社会公布调查评价成果；编制地下水保护利用规划；建立国家地下水储备制度等。二是节约与保护。主要包括实行地下水取水总量控制制度，建立地下水取水总量控制指标和水位控制指标，严格地下水取水许可管理，加强取水计量，地下工程建设监管，地下水水源补给保护，地下水应急备用饮用水水源建设，重要泉域保护等。三是超采治理。主要包括超采区、禁采区、限采区的划定，禁采区、限采区管理，超采综合治理，海（咸）水入侵预防与治理等。四是污染防治。主要包括分层开采管理，人工回灌补给地下水管理等。五是监督管理。主要包括完善协作配合机制，建立统一的国家地下水监测站网和信息共享机制，地下水取水工程监管，取水工程封填井管理，地下水水源地安全评估，地热能开发利用项目取水管理，矿产资源开采、地下工程建设疏干排水监管，建立诚信档案等。

对于这些规定，要认真学习领会，牢牢树立法治意识，逐条梳理对照，切实履行各项法定职责，确保《条例》得到贯彻实施。

二、认清落实《条例》的实践基础和面临挑战

近年来，按照党中央、国务院决策部署，水利部会同有关部门，先后组织开展了划定地下水超采区、建立地下水取水总量和水位“双控”指标、实施南水北调东中线受水区地下水压采、推进华北地区地下水超采综合治理、强化地下水监管等工作，取得了明显的成效。

1.地下水调查与规划方面

（1）定期开展调查评价

已组织开展三次全国范围水资源调查评价工作，分别调查评价了1956—1979年、1980—2000年、2001—2016年系列地下水资源状况。

（2）逐步完善规划体系

2013年，会同有关部门编制《南水北调东中线一期工程受水区地下水压采总体方案》，经国务院批复实施，确定2020年、2025年受水区城区地下水压采目标。2016年，水利部会同原国土资源部印发了《全国地下水利用与保护规划（2016—2030年）》，明确了2020年、2030年全国地下水开采控制量分别为1 004亿m3、922亿m3，确定了各省（自治区、直辖市）地下水开采总量指标和压采目标。2019年，联合财政部、国家发展改革委、农业农村部印发《华北地区地下水超采综合治理行动方案》，以京津冀为核心，开展地下水超采综合治理。

2.节约与保护方面

（1）加快确定管控指标

水利部2020年启动地下水管控指标确定工作，以县级行政区为单元，明确取水总量、水位“双控”指标。截至目前，已完成北京、天津、河北、黑龙江、江苏、湖北、湖南、广西、海南、重庆、四川、贵州、江西、宁夏、浙江、广东共16个省份成果的技术审查，其中已印发了黑龙江、浙江、湖北、湖南、广西、海南、重庆、贵州、江西、宁夏10个省份的技术审查意见，重庆、广西、湖南、贵州成果已经省级人民政府同意后批复实施。

（2）不断加强取水监管

通过开展全国取用水管理专项整治，摸清规模以上地下水取水情况，核查登记地下水取水口537万余个并推动问题整改。严控超载地区用水，对黄河流域地下水超采的62个县区暂停新增地下水取水许可。结合取水许可电子证照管理，规范地下水取水关键信息。通过建立地下水动态监管“一张图”，逐步对地下水取水进行数字化、智能化监管。

（3）狠抓水位监管

紧紧抓住“水位”这个关键，建立地下水水位变化通报机制，按季度对108个浅层及37个深层存在超采问题的地级行政区的地下水水位同比变化情况进行通报，并采取技术会商、约谈、监督检查、考核等措施，推动地方人民政府落实地下水超采治理责任。先后与9个地市人民政府进行技术会商，切实增强了地方人民政府地下水超采治理的积极性和主动性。

3.分区管控与超采治理方面

（1）逐步强化分区管控

2012—2014年开展了全国地下水超采区评价，全国有21个省份、122个地市、522个县存在不同程度地下水超采问题，超采面积28.71万km2。21个省份全部划定地下水禁限采区范围，并向社会公布。2020年，组织京津冀三省（直辖市）完成新一轮地下水超采区划定，结果显示京津冀超采区面积较上轮评价减少3 357 km2。2021年7月启动京津冀以外地区新一轮超采区划定工作，力争2022年年底完成。

（2）切实推进超采治理

近年来，主要围绕南水北调东中线一期工程受水区，河北、山东、山西、河南以及北京、天津推动开展地下水超采综合治理，取得了城区年压采30亿m3，河北、山东、山西、河南四省农村地区形成年压采能力37亿m3的成效。探索总结了“一减一增”为主线，节、控、调、管等措施相辅相成的超采治理模式，为其他地区开展治理提供了可参考、可借鉴的经验。同时，生态补水经历了从试点到常态补水，再到“常态补水+局部时段集中贯通补水”的积极尝试。截至2020年年底，京津冀治理区浅层地下水水位总体上升0.23 m，深层承压水水位总体回升1.34 m。截至2021年10月底，累计向京津冀河湖补水145亿m3，华北地区河湖生态环境复苏初见成效。目前，正在组织编制“十四五”华北及其他重点区域地下水超采治理方案、“十四五”华北地区河湖生态环境复苏行动方案。

4.地下水监测计量方面

近两年地下水监测有了长足发展，有力支撑了地下水超采治理、水位通报、生态补水、成效评估等工作，随着国家地下水监测二期工程的推进，地下水管理“看不见”“摸不着”“测不准”的难题将进一步得到解决。地下水计量方面，地下水管控指标中，设定了专门的地下水取用水计量率指标。根据2021年6月印发的《水利部关于强化取水口取水监测计量的意见》，水利部正在推进地下水年许可水量5万m3以上的用户安装在线计量设施，以及农灌机井计量设施安装和“以电折水”规范等工作。

总结上述工作，可以说地下水管理工作思路逐步清晰，推进有序有力，效果日趋显现，也为下阶段贯彻实施《条例》打下良好的实践基础。

在看到这些工作进展的同时，对照《条例》要求，我们必须清醒地看到地下水管理方面存在的差距和面临的挑战，包括地下水储备制度尚未建立；地下水取水总量、水位“双控”指标确定工作正在推进当中；地下水取水许可监管仍需加大力度；地下水监测存在明显短板；地下水取水计量远远不能满足要求，地下水超采治理面临诸多矛盾，地下水管理人员缺乏，技术支撑需要加强。

三、“十四五”地下水保护治理的思路与任务

做好“十四五”地下水保护治理工作，要深入贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记关于治水的重要讲话指示批示精神，以贯彻落实《条例》为主线，以水定需、量水而行，强化地下水取水总量、水位“双控”管理，加快地下水超采综合治理，推动实现地下水可持续利用。

1.全面实行地下水取水总量、水位控制

（1）加快确定地下水取水总量、水位“双控”指标

这是一项十分重要的基础性工作，要按照“尊重自然、顺应自然、保护自然”的理念，以高度负责的精神、严谨科学的态度，做好“双控”指标确定工作。要切实将地下水取用水量分解到县级行政区。结合不同来水条件，分析丰枯降水影响，确定地下水水位控制阈值，统筹考虑泉域、生态脆弱区、海水入侵区、盐碱化易发区等区域实际，确定重点防护区水位控制指标。

（2）加强地下水取水工程布局优化调整

要根据“双控”指标，在摸清地下水取用水、超采主要层位、超采漏斗区位置及周边取用水情况的基础上，加强地下水取水工程布局优化调整，强化地下水年度取水计划管理。地下水水位下降明显的地市以及取水许可限批的地区，要率先开展取水工程布局优化调整工作。各地都要建立起地下水资源、机井、取用水等台账，加强取水工程台账管理。强化取水计量监控，年取水量5万m3以上的取水口要在2023年实现在线计量，所有非农取水井全部计量。有条件的地区要对农用取水井实施计量，无法单井计量的要通过“以电折水”等方式来解决。

（3）完善地下水水位变化通报机制

完善地下水监测体系建设，充分发挥国家和地方地下水监测站网作用，增强监测数据在监督管理、措施落地、考核评估等方面的应用。继续做好后续的通报工作。持续跟踪通报机制的影响和成效，总结经验、改进方法，不断提高通报专业水平。及时开展通报工作的后续会商、约谈等工作，传导压力、落实责任。各地区要紧紧抓住地下水水位变化这一要害，建立工作体系，强化动态监管，加快推动地下水超采治理工作。

2.切实加强地下水监管

（1）加快推进新一轮超采区划定

超采区划定是对《条例》的具体落实，是对近年来地下水管理保护和超采治理成效的全面评价，也是实施地下水超采治理的重要基础工作。要加快新一轮超采区划定工作，据此完成区域地下水禁限采区优化调整，力争2023年完成。京津冀地区按照已有超采区划定成果，2021年年底前组织完成本行政区域地下水禁限采区划定，经省级人民政府批准后公布，并报水利部备案。研究建立超采区动态评估体系，完善超采区调整、销号工作的规范和程序。完善禁限采区划定、调整规则。

（2）全面加强禁限采监管

按照《条例》规定，在禁采区，除了应急取水和监测少量取水外，严禁取用地下水。在限采区，禁止新增取用地下水，并逐步削减地下水取水量。要加强对禁限采区取用地下水、禁采区取水井关闭、限采区地下水取水量削减等工作的监督。要严格地下水取水许可管理，对许可总量已经达到或超过控制指标的，必须暂停新增取水许可。要结合正在开展的取水口核查登记，开展专项整治，全面清理辖区内违规取水行为。要加强公共供水管网覆盖范围内自备井关停的监管。

（3）开展地下水专项执法行动

加强地下水执法工作，特别是地下水超采严重地区，组织开展专项执法行动，依法打击非法取用地下水，对地下水取水工程未安装计量设施，地下工程建设对地下水补给、径流、排泄等造成重大不利影响，封填机井不规范等行为，严厉查处。

3.深入推进地下水超采综合治理

（1）推进华北等重点区域地下水超采综合治理

按照国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要要求，统筹华北地区地下水超采综合治理行动、南水北调东中线一期工程受水区地下水压采，山西、河南、山东地下水超采综合治理，加快完成华北及其他重点区域地下水超采综合治理方案编制，全面推进京津冀、三江平原、松嫩平原、辽河平原、西辽河流域、黄淮地区、鄂尔多斯台地、汾渭谷地、河西走廊、天山南北麓与吐哈盆地、北部湾地区等重点区域地下水超采治理工作。加强地下水水源补给区、生态敏感区、重要泉域等保护。

（2）实施华北地区河湖生态环境复苏行动

自2022年起，以地下水超采综合治理为目标，推进华北地区常态化补水，以及生态价值高、社会影响大、水源条件好的重点河湖集中贯通，通过河道对地下水进行补给的同时，逐步退还挤占的河道内生态用水，增加河流水量和有水河段，持续改善华北地区水生态环境。

（3）开展地下水超采综合治理成效评估

持续开展对南水北调东中线一期工程受水区地下水压采，河北、山东、山西、河南地下水超采综合治理，华北地区及其他重点区域等综合治理成效评估，总结经验、分析问题，推进超采治理措施优化调整。

4.加快《条例》配套制度建设和能力保障

（1）加快制度建设

组织制定地下水开发利用管理办法，进一步细化地下水开发利用监管要求。研究建立地下水战略储备与应急备用制度，明确地下水储备划定、应急备用工作要求。探索建立地下水节约、保护、利用的诚信档案，建立取用地下水单位和个人信用评价制度，推动纳入全国信用信息共享平台和国家企业信用信息公示系统。加强地热能开发利用取用地下水、矿产资源开采、地下工程建设疏干排水等监管制度建设。研究表彰奖励机制，对在节约、保护和管理地下水工作中作出突出贡献的单位和个人，予以表彰和奖励。

（2）完善标准规范体系

加快研究制订禁限采区划定、机井封填、超采治理评估、地下水储备划定、地下水回补及回灌等标准、规程、规范，明确地下水开发利用、保护监管有关技术要求。

（3）加快地下水管理信息化进程

结合智慧水利建设，进一步完善地下水动态监管一张图，推进关键信息上图，构建地下水数字孪生系统。加强地下水取水大户在线监管。抓好河湖生态环境复苏、超采区取水井优化布局的模拟分析，实现地下水超采治理及水位变化预警、预判。

（4）切实加强人才队伍建设

地下水人才队伍不足是当前深入推进地下水管理、保护的掣肘问题之一，各流域和省份要想办法尽快解决，要善用“外脑”，发挥科研院所、高校等支撑作用，推动科研成果与治理实践的结合，充分利用现代化手段不断提高地下水管理能力和专业水平。