跨区域水污染联防联控机制探讨

一、流域水污染防治存在的困境

1.缺乏防治携污洪水的根本对策

我国水资源时空分布极不均衡，流域水污染事件一旦发生，殃及沿河人口众多，后果严重。特别是在汛期，上游长期淤积的污染物随洪水下泄，速度快，流量大，下游无法阻止洪水下泄，只能减轻携污洪水带来的影响。另外，由于汛期河道安全需要，下游水行政主管部门既不能只因防污而阻止泄洪，也不能因泄洪忽略了污水过境，这给下游水污染防治带来了极大的困难。

2.流域水污染责任界定困难

跨界断面水质是衡量跨行政区流域水污染的重要指标。如果上下游交界处污染物排放水平达到了边界水质标准，原则上不存在跨区域的污染问题。即便是监测到跨界断面水质不合格，也只能证明上游泄洪水质不达标，而不能判定具体排污点源，面源污染也只能确定大概范围。

由于水资源的整体性和完整性，跨行政区流域水污染多为面源污染，加之汛期下泄流量大，传播速度快，洪水时效性太强，上游污染源头确定难度大，排污责任难以界定。更有甚者，一些企业借助泄洪时机，将平常不敢排、不能排的污染物一并排放，这些行为均难以追溯，无从查证，加大了责任界定的难度。同时，责任界定的困境，使得很多跨行政区水污染情况不能得到及时解决，甚至无法解决，不利于流域整体的生态效益。

3.上下游污水监测标准不统一，监测工作滞后

原则上，上游相关部门必须定期监测出境水质，确保出境水质达标；下游应加强入境水质监测工作，特别是在汛期或水污染事件发生期间，应加大监测力度，但由于各种各样的原因，目前部分地区污水监测明显滞后，致使事故发生后，才发现污水已经入境。另一方面，水质监测隶属各地自主管理，相关监测标准也因各地经济发展状况而不同，有的地方执行国家标准，而有的地方实行更为严格的地方标准，这也给上下游水污染的界定带来了困扰。

4.下游处于被动地位，无法保护自身权益

下游受灾后，无论是生态补偿还是经济赔偿，相关法律法规都缺乏明确规定。生态补偿机制是下游对上游污染防控的经济或政策补偿，而水环境污染损害的赔偿法律条文中主要是针对点源污染和企业污染，对面源污染类型无法奏效。另一方面，由于水资源的流动性，即使下游提前发现，也无法从技术上去处理携污洪水。

5.整体防治存在困难

目前，我国的水污染防治已经逐渐由原来的点源治理向区域治理转型。但由于流域跨度大，各个地方治理污染方式不同，在实际治理过程中着力点多在点源污染，而忽略了宏观层面上下游的整体治理。因此即便投入了大量的人力、财力，在一定时间内取得了不错的效果，但是事后难以维持，整体防治仍有较大困难。

二、跨行政区水污染问题防治难点

1.流域管理和区域管理结合机制有待完善

由于水资源问题具有系统性和完整性，不会因为人为的行政区划有所改变，这就造成了流域整体性和行政区划分割之间的矛盾。虽然国家设立了流域机构来协调跨区域河道管理问题，但很多时候流域机构很难具体插手各地水污染治理和突发事件应急处置，对地方缺乏约束性。另一方面，虽然国家和各地也出台了很多相应的法律和制度，但是基于地方利益考虑，还存在着监管不到位的问题，尤其是在发生跨区域水污染问题时，沟通协调机制还需要进一步完善。

2.协调方式需进一步完善

我国流域水污染联防联控协调方式是通过横向沟通。横向沟通指的是流域内各地方政府和相关部门通过正式或者不正式的方式进行沟通与交流。这种协调方式简单快捷，能够提高解决事情的效率。但是这种方式是依赖于平等地位的主体协商，具有极大的不稳定性。目前各地进行流域水污染联防联控协调方式仍不完善，导致流域内各地方政府和相关部门利益难以得到有效平衡，严重阻碍了流域水污染联防联控的顺利推行。

3.责任界定和补偿机制需进一步细化

各地对水污染的治理多是事后处理，本着“谁污染、谁治理”的原则，以事后修复为主。而根据《中华人民共和国水污染防治法》第三条“水污染防治应当坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则”，目前缺乏的就是事前预警和应急处置机制。在事件发生前，无法准确预警，提前防范；事件发生时，面对污染手段不多，成效有限；事件发生后，由于责任界定困难，污染源头无法追溯，现行法律监督和执行机制缺乏可操作性，导致各地互相推诿，生态补偿责任难以落实。

4.跨区域水污染防治缺乏统一规划与合作

流域性的水污染治理，需要统一规划、统一标准、统一防治。关于水污染防治规划，《水污染防治法》第十五条规定：防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划。但是由于行政区域的不同，各个地方政府有自己的发展目标和具体的防治措施，很难达成一致。因此，上下游政府应共同研究制定沟通渠道，签署合作协议，寻求流域水污染防治跨区域之间合理的平衡点，科学合理设定水污染防治目标，优化防治效果。

5.缺乏有效的执法手段，政策执行难度大

在跨流域水污染管理过程中，流域管理机构应发挥统筹协调的作用，然而因为缺乏合适的执法手段，导致流域管理机构政策执行难度大，管理职能不能有效发挥。流域管理机构作为水利部的派出机构，不仅要服从中央和部委的安排，同时也要同地方各级人民政府以及环保、交通、公安等多个部门的要求相适应，这样就极大地削弱了流域管理机构的整体协调和综合控制能力，使得流域机构在政策执行上难度很大，很多政策受制于地方规定，无法得到有效的实施。

三、水污染联防联控措施

1.签订跨区域水污染联防联控合作协议

水污染治理始终秉持的原则应该是“预防为先，防治结合”。在跨省水污染联防联控工作中，流域水资源保护管理机构应该主动作为，搭建上下游地方人民政府沟通的桥梁与合作的平台；联合上下游地方人民政府和地方河长办签订跨区域水污染联防联控合作协议，组织编制流域跨省水资源保护规划，组织拟订跨省江河湖泊的水功能区划并监督实施；牵头负责省界水体、重要水功能区和重要入河排污口的水质监测。上游地方人民政府及相关管理部门应该在流域机构的监督协调下建立省际“水文+环保”一体化自动监测系统，严格控制出境水质；下游地方人民政府应制定污染预警系统和污染事故应急预案，尽最大可能降低损失，扭转被动承受水污染的局面。通过以上措施，真正做到联合监测、联合执法、信息共享、上下联动。

2.建立流域水污染联合治理机制

在流域水污染联防联控过程中，流域管理机构应当要不断加强各行政区不同级别的环保部门之间的合作，以及环保部门与其他负有流域水污染治理职责的部门之间的合作，开展联合执法、交叉执法、跨区域执法。要合力打击环境违法行为，明确联动部门在流域水污染联防联控中的具体职责，详细规定在监控污染物排放中各应负责监控的时段；同时，必须加强对区域内重点排污企业的监控，严格控制这些污染严重企业的污染物排放情况。在监管过程中，若发现偷偷超标排放或者提供不真实、伪造的排污数据等其他违法排污行为时，要第一时间与相关联动部门合作，及时追究违法企业的法律责任，强制要求违法排污企业限期治理，甚至关停或取缔未按期完成整改任务的企业；同时，对违法排污企业的负责人也要追究相关责任。

3.加强信息共享和监督管理

流域水资源保护机构应该做好水情水质情况的及时监测，通过社会大众传媒、自媒体、官方网站、官方公众号等方式向社会公布必要的水情水质情况。进一步联合流域管理范围内各个地方相关管理部门建立信息共享平台，互通信息，建立高效快捷的信息链。水污染防治离不开政府部门的监督，流域水资源保护机构以及相关环保部门必须责任到位、监管到位，特别是对上游污染企业聚集片区要重点监管，切实履职尽责。

4.协调解决水污染纠纷，配合制定污染损失赔偿方案

流域水资源保护管理机构应制定完备的水污染损失补偿方案，与流域上下游地方政府、排污企业签订污染损失赔偿方案，细化补偿措施，分类分别处理。污染责任主体明确的由污染者承担所有损失的赔偿，污染责任主体不详的由面源片区地方相关主管部门承担相应损失的赔偿，以此督促主管部门以及企业主严格限制排污。另一方面，流域水资源保护管理机构可以联合上下游地方人民政府制定水污染损失赔偿保险等相应的保护性措施，进一步降低下游遭受水污染带来的损失。

5.参与建立水污染追责制度

面对管流域内水系交汇复杂、跨省跨地区行政区域隔离、流域范围内发展水平参差不齐等状况，流域水资源保护管理机构应主动担负起水资源保护的重任，联合地方政府建立追责问责机制，当好参谋，确保地方水资源保护部门能够细化职责，建立高效的追责问责制度，通过有威慑力的制度带动职能部门把好水污染防治关，打赢水污染防治战。

6.建立联动惩处制度

集合区域内各地环境保护部门与公安、检察院、法院的力量成立区域流域水污染联防联控惩治机构，定期召开会议，商议联合惩处事宜。将公检法部门的执法、司法力量与流域机构的力量进行有效衔接，遇到环境污染违法事件时，可以调动公检法部门的力量及时赶到现场，针对不同情况，采取不同措施，实现对违法排污企业的惩治，不仅可以有效避免流域机构因权力有限而无权惩处流域水污染违法行为的缺陷，同时，这些部门之间长期合作，对违法排污事件的处理更熟悉，更能保证办案质量■