城市总规划师制度的嘉兴实践——人因工程学视角下的城市治理与创新探索

沈磊，张玮，马尚敏（通讯作者），廖钰琪/SHEN Lei, ZHANG Wei, MA Shangmin (Corresponding Author), LIAO Yuqi

1 引言

随着新时期我国的社会经济发展由高速增长阶段转向为高质量发展阶段，我国城市治理体系和治理能力提升建设也进入新的转折期。目前，我国城市发展面临诸多治理问题，如编制管理割裂、管理人员不足、行政管理条线横向联系弱等。在城市高质量发展的要求下，要探寻城市治理新思路，推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，提升规划建设管理水平。党中央对城市治理提出了系统治理、依法治理、源头治理、综合施策等要求[1]，因此想要强化政府的组织规划、建设、运营等各环节技术管理的能力，提高政府组织的适应性与技术效率，必须将“有为政府”与“有效市场”相结合[2]，强调政府职能转变，鼓励、引导与规划市场力量参与城市治理，推进创新城市治理的市场化机制构建。

因此，城市总规划师制度是提高政府城市治理能力，实现科学、先进、规范的建设管理的重要治理模式创新，是城市治理高质量与现代化发展的重要趋势。总规划师制度的城市治理方法结合城市人因工程学中以人为本的城市发展理念和可持续发展原则，重视人与人、人与社会、人与自然的和谐统一1），是由高水平的规划技术管理团队配合政府对城市治理建设进行技术指导与监督，全生命周期、全过程管理地参与把控城市从规划编制到实施落地的过程，真正将行政管理与技术管理相结合，对转型时期城市治理起到战略引领和管控的作用，实现治理体系的创新与重构。

2 总规划师制度探索

2.1 发展过程

20世纪末在欧美、日本等地区逐渐兴起城市设计管理与协作师规划，旨在统筹多方组织，在规划建设、管理主体时空差异的同时，解决城市环境与经济问题。我国在21世纪初推出了“社区规划师”制度与“责任规划师”制度[3]，被认为是规划师角色的重大转变，从单纯的技术服务人员转换为城市规划实践过程中的编制者、管理者、协调者、咨询者等多重角色[4]。2003年为推进上海世博园高效有序建设，成立了总规划师团队；2008年天津北塘经济区聘请总规划师进行整体统筹。吴良镛院士在2010年提出，要在少数城市工作中进行试行城市总建筑师、城市总规划师、城市总工程师制度，对城市发展进行整体的研究、决策和管理。2015年中央城市工作会议提出，城市规划相应的体制机制在转型中，重点地区总设计师制度是转型时期统筹规划、建设、管理三大环节的实践缩影。

2.2 系统谋划

总规划师制度采用了行政管理与技术管理“1+1”的工作方法，是以管理为目标，以实施为导向，以技术为手段，落实空间规划的公共政策的创新治理模式。

总规划师制度合理引入人因工程学的理论支撑2），把城市人因工程应用于建筑工程、景观园林、城市规划等城市建设方面，并把握和贯彻“以人民为中心”的发展理念。此外，总规划师制度牢牢把握城市规划的公共政策属性，以技术为手段、管理为导向、实施为目标，实现有效管控与有效实施。以系统性的指导思想，把握空间资源的整体性、非标性、公共性，突破条块分割、部门割据的行政体制束缚，系统性、全局性地重构城市规划、建设、管理的闭环流程。基于编制、管理、实施的整体性运行，为行政管理辅以技术支撑，为规划落实提供强大执行力。

总规划师制度通过构建技术体系、组织体系、职业体系三大体系，针对城市建设管理重点工作制定切实有效的技术管理方法，建立健全规划委员会技术审查机制、技术组织机制、技术总控机制、专家论证机制、征求意见机制等相关机制。

在城市治理过程中实现持续性管理总控，以及全过程、全方位、全要素整合，贯穿前期定位、设计组织、规划实施、运作维护全过程，实现各部门整体决策、协同工作，各层级上通下达、统一思想。

2.3 嘉兴实践

在特殊的历史环境因素下，嘉兴面临着重大的改革机遇，总规划师模式的创新率先在嘉兴展开实践。通过建立“横向到边、纵向到底”的管理服务体系，把握技术管理的核心服务内容，将本底规划研究作为技术管理的重要支撑，包括：宏观层面的市域总体城市设计或总体层面规划研究、中观层面的一控规三导则和微观层面的城市设计指引等内容。将实施把控作为规划高质量落地的关键保障，包括：片区的设计总控和项目的实施总控等内容。将规划咨询作为扩大规划引领效能的有效手段，包括：方案征集组织、咨询报告提报、项目选址论证、技术业务培训等内容。

在总规划师制度的指导下，从城市结构、城市形态、城市风貌3个层面整体把控嘉兴的水城特色，以“九水连心”作为打造城市生态文化和总体结构的重要抓手，以“圈层抬升”作为控制城市形态和城市建设的主要方法，以“江南水韵”作为打造“秀水泱泱、文风雅韵”城市风貌的核心思想。在全域层面形成了“一心两城三环，九水八片十湖”的城市结构，并整体性构架了规划设计与实施的九大板块：九水连心、革命纪念馆轴线、重走一大路、南湖周边风貌、江南慢享古城、城乡融合北部湖荡区、人居环境综合整治、湘家荡科创园、高铁新城。这九大板块从城市整体格局塑造、城市风貌保护、文化传承弘扬、城乡融合展示、环境品质提升、现代城市建设等方面对嘉兴城市建设进行全面打造，运用总师模式制度对整体规划设计、实施运营的全过程进行技术总控，坚持设计贯底，严格把控落地性与工程质量，保证整个规划的实施落地，最终实现人因工程学在城市治理领域里的目标：打造以人在城市中的便捷舒适、自然和谐、精神充实、品质高端为主要目标的现代化高质量发展城市。本文将对其中三大板块——九水连心、江南慢享古城、重走一大路进行详细解读。

3 九水连心

3.1 项目概述

嘉兴以南湖为核心，苏州塘、新塍塘、杭州塘、长水塘、海盐塘、长中港、平湖塘、嘉善塘、长纤塘九大水系呈放射状布局，构建起整个城市的空间结构，展现了江南水乡独特的蛛状水系和独特的圩田聚落格局（图1）。在总规划师制度的指导下，通过系统性的本底规划研究和从人因工程学的系统、自然、生态等特点出发，创造性地提出“九水连心”的城市空间格局。为改善嘉兴城市滨水空间的生态环境，转变嘉兴背河发展的局面，重现嘉兴九水魅力的景观生态风貌，将九水景观规划项目作为嘉兴九大板块重点工程之一，该项目承载着提升嘉兴市生态、文化、经济的重要使命。规划将遵循人因工程学中以人为本原则，从“九水连心”滨水区域景观一体化统筹的角度出发，通过对嘉兴水脉、绿脉、文脉的梳理，以点线面的方式在15.45km2的总规划面积内对“九水连心”滨水空间进行系统性的景观布局和整合提升。

项目通过国际征集将国内外优秀的设计思想纳入本底规划研究中，发挥总规划师制度系统性整体统筹的作用，总体把控滨水景观三大基础工程与七大亮点工程的技术组织、技术审查工作，通过技术总控把握实施落地全过程，保证工程质量与呈现效果。

3.2 规划目标：四性和谐

1 “九水连心”意向图

2 九水景观方案四大目标愿景

通过组织国际征集、专家研讨会、邀请相关领域的院士、大师、专家为该区域发展群策群力，整合优秀的思想和理念，最终形成“水”“城”共生，绿脉、水脉、文脉相融合的规划格局，设立了兼具生态性、文化性、人民性、时代性的规划目标（图2）。

生态性是指要把握生态文明的目标，将先进的生态技术融入规划过程中，对生态进行革新。规划将9条水系分为3个标段，分别关注水循环、水净化、水治理等多个方面。以生态湿地、景观湖-水下森林-生物栖息构建景观湖水生态系统；运用生态岸线修复、湿地净化技术打造4类栖息地模块及重点节点示范；打造大型林湖湿地、小型生态湿地、河流廊道、LID设施等水系净化系统结合生态圩田净化系统形成湿地生境辅助水质改善。

文化性则以复原老城嘉禾八景、界定文化风貌为向导，提炼每条河道的景观意象，实现“一路亭台，两岸花堤”的整体目标，打造特色诗画廊道。通过对传统历史文化要素的传承和对现代文化的整合提升，运用创意手段进行形象拓展，形成融合古今的文化创新策略，全面展现九水特色。

人民性的功能定位是以人民为中心，通过驿站码头功能进行文化展示、完善商业配套、提供社区服务、宣传党建文化，建设重点桥梁提倡步行化并支持不同交通形式。用高品质设计作品实现以人为本的中心思想，让人民生活变得更美好。

时代性是要打造“九水、十八园、三十六景”的景观意向，开创“嘉兴园林赛苏杭”的新时代目标（图3）。

3.3 规划策略：三七工程

规划在确立了三大基础工程、七大亮点工程的总体策略。以“通”“绿”“亮”3个方面为基础，完成绿道贯通、绿化营造、景观照明三大基础工程。

绿道贯通工程主要保证桥下净空满足以及不足这两种情况下绿道通畅。当桥下净空基本满足时可考虑令绿道从桥下直接穿越。桥下净空不足时采取借道桥面过街或设置水上栈道两种方式。宜居滨水带设计区域两侧设计边界紧贴居住区绿化边界，绿化空间较少，设计主要以水上栈道，打造“两岸亭台”的带状步行空间。绿化营造工程则是分别对建筑紧邻堤岸和道路紧邻堤岸提出了绿线公园的营建措施，提炼河道文化特质，打造特色诗画廊道，强化河道的整体形象，利用植被进行色系统筹。景观照明工程是通过分级分控制河道照明和节点灯光来烘托气氛，利用灯光夜景凸显嘉兴河道的文化气质，打造特色诗画氛围。

七大亮点工程是指“三塔”“文衫”“塘汇”“凰洲”“启红”“稻梦”“放鹤”，分别对应三塔片区开发建设，文衫片区建设工程，桥东街民居建设工程，凤凰洲公园建设，启红阁建设工程，马家浜文化节点建设，放鹤洲节点建设工程。其中金色的三塔，红色的启红分别以金色和红色为主色调描绘了或悠长或震撼的人文文化长卷；“文衫”“凰洲”则是利用自然风光讲述了一个个动听的“运河故事”；“稻梦”让农田与大自然相依相生，让农田劳作成为如画般的自然风景的一部分；“放鹤”以它独特且绵长的历史底蕴实现了西南湖与南湖区域的交融与文化传承。

4 慢享古城项目

4.1 项目概述

3 九水十八园三十六景位置图

4 中央文化轴平面

追溯历史，嘉兴始建于秦，距今已有两千多年人文历史，自古为繁华富庶之地，是历史文化名城、千年商都。老城区作为嘉兴中心城区的核心，其规划肩负着嘉兴品质提升、创意水城江南、共建最佳人居的使命，是构筑长三角文化复兴与城市更新的新标杆。随着近代城市的不合理发展，作为江南水城、曾经全国河网最丰富的地方，如今环城河内的老城区水脉尽失，古城区域建设缺位，风貌彰显不足；悠久的历史商都如今面临着传统城市中心塌陷，历史店面保护不利、品牌影响力下滑的状态，导致商业活力逐步衰弱。此外，作为历史文化名城，老城区存在传统街区、历史建筑及风貌控制地带未有效协调，文化焦点规模小、分布散、不成体系的问题。

总规划师制度坚持以人为本的治理创新，坚持城市人因工程学中人文、自然、公共、活力的特点，传承与保护城市公共历史资源的人文价值与社会价值。通过对老城历史人文、风貌环境等方面的本底规划研究，划分慢享古城板块重点地区，规划从南湖壕股塔、沿府南街到子城、向北沿少年路到达月河历史街区，打造一条跨度约为2.6km古城慢享的中央轴线，旨在完成保护诗画嘉兴，提升中央活力，引领文化时尚风向的目标（图4），完美展现古今中外、兼收并蓄的城市性格，保留老城传统生活的鲜活样本，形成“可漫步的街区、可阅读的建筑和有故事的里弄”。在项目规划过程中，将板块拆解成重要的节点、标段，囊括了建筑、景观、城市空间、历史保护等多个方面，在各阶段组织开展专家论证、技术审查等工作，确保项目的有序进行。

4.2 慢享策略

中央文化轴的总体定位是汇聚古今文化传承，打造最嘉兴、最潮流、最休闲、最深度的嘉兴文化休闲穿越体验目的地。通过研究超级街坊（巴萨罗那）、斯托格步行街（丹麦）、牛车水（新加坡）和宽窄巷子（成都）等经典案例，制定了一系列复兴古城文化、整治古城风貌的策略，并采用城市人因工程学的核心理念，从人的生活感受与人的特性出发，关注城市空间在各尺度上与人行为的互动[5]。首先主张慢行优先的原则，将街巷设计为适宜步行的尺度，同时保证车行通畅；对嘉兴老城区进行了公共空间体系的串联，协调公共、半公共空间的使用，采用人车分行，拆除路缘和人行道，增加新的铺面；提升街道设施，方便行人活动，围绕慢行优先商业街区、有机更新逐步推进、公共空间串联。拆除一些老旧社区及部分风貌较差的建筑，将原有的文保单位、历史建筑显露出来。最终，形成中央文化轴以子城为基，南启南湖壕股塔，北抵月芦文杉，东连红色一大路，西接城隍庙，形成前府后市、南延北联东引的总体空间形象（图5）。

4.3 节点打造

梳理古城现存的历史遗产节点，盘活商业活力、历史文化、公共服务资源，打造完整连贯的活力空间，重点新建、修复、整治了几处重要节点。在府南街尽端新建日月桥，跨国环城河及铁路，延续子城——壕股塔轴线的观览路径，完善环城河两岸子城和南湖公园的慢行连接系统，打造嘉兴的新名片；对子城进行修缮复建，梳理老城区主干路网，形成11个内慢性、外快速交通的街坊；少年路区域以历史建筑文保单位为重要节点，重点打造少年路中轴，凝聚中小型精品商业、嘉兴百年老字号等业态，重点打造一街两巷、九弄七里几大板块，体现市井嘉兴的绮丽风貌。“月芦文杉塘”节点包含了月河街、芦席汇、文生修道院以及杉清闸等多个历史文化节点，目标定位是传统文化展示、地方特色产品和文旅产品销售。除此之外，中央文化轴还要复兴老城水网，依托狮子汇渡口、东大街、子城护城河、建国路到月河原有水网及水门位置，复兴老城水道记忆；虚实结合的手法，水线、静水面、旱喷广场等手法打造，形成主题风情水街。并规划修复建国路水街，令建国路原本单一的界面，结合有轨电车的铺设，变得丰富多彩；同时顺应一大路的设计建设要求，保留双向车道，缓解区域交通压力；道路西侧人行区域，采用局部静水面，水景观、带状水线等模式，同时景观上考虑与“一大路”铜钉铺装结合，复兴水街的文化特质（图6）。

5 前府后市的空间结构

6 中轴线重要节点

在绿网交织、点线结合构建古城绿地系统的基础上，结合业态功能格局：子城前府南街、子城、天主教堂街区、少年路北侧街区、少年路南侧街区、月河、芦席汇历史建筑街区，形成“诗画嘉兴，慢享古城”的最嘉兴文化休闲时尚体验空间。

5 重走一大路沿线

5.1 项目概述

1921年8月初，中国共产党第一次全国代表大会在浙江嘉兴南湖的一条游船上胜利闭幕，通过了中国共产党第一个纲领和第一个决议，选举产生了党的中央机构，庄严宣告中国共产党的诞生。这条游船因而获得了一个永载中国革命史册的名字——红船。在建党百年的机遇下，为了追溯建党初心，紧随先烈足迹，围绕“不忘初心地”和“走时代路”为主题规划了“重走一大路”项目。

“重走一大路”沿线规划项目聚焦于建国路、环城路、中山路区域之间。沿线文化历史资源较丰富，有火车站、狮子汇渡口、鸳湖旅社等“一大”先烈们走过的重要节点旧址。周边建筑大多建于1990年代，历史传统特色较为浓郁，例如五芳斋大厦、清真寺、嘉兴商城等；沿线周边绿化丰富，有人民公园，南湖公园等，及滨河沿线等公共绿化空间。但目前整体建筑风貌一般、存在交通流线混乱、局部街道绿化缺失等问题，需要在传统基础上进行提升，以体现传统风貌并满足当代生活（图7）。

“重走一大路”项目在挖掘历史文化、展现风貌特色的基础上，全景重现“一大”南湖会议重要节点，精心打造嘉兴“红色文化”特色品牌，进一步彰显江南水乡城市风采。

5.2 初心之路，追根溯源

基于以上的定位与地块分析，“一大”红色路线的规划引入美国“波士顿自由之路”和德国“汉诺威红线之旅”的规划思路。在“波士顿自由之路”的设计中，一条用两行红砖标出的4km长的旅游线路，把波士顿市中心的16处，与美国独立战争有关的重点历史古迹连接起来。“汉诺威红线之旅”的规划手法是利用街道路面上的一条全线4.2km长引导线串联36处景点，穿过了非常多的餐厅、酒吧和咖啡厅的三角区域等。

通过借鉴这两个典型案例为“重走一大路”项目带来灵感与思索。结合当前项目的概况，形成对于线路的设计组织形式、串联城市文化名片的手段、传统街区的综合人居环境提升以及传统建筑风貌与历史记忆的设计手法。以城记事，以复建的嘉兴火车站老站房为起点，以鸳湖旅馆为终点的线路，串接革命事件、斗争路线、以及嘉兴古城的历史的各个片段。同时，在整体片区提升上，以“重走一大路”的城市规划建设为契机，对于沿线片区，特别是嘉兴老城区内部的人居环境进行综合提升，体现一大路红线建设对于民生的引领作用。在串联红色节点策略方面，以红砖标识铺装为行走线路，结合14处铜钉，平均间隔100～150m，贯穿总共2.5km长的初心之路上。

5.3 慢享街坊，一路一片

7 “重走一大路”平面

8 “重走一大路”铜钉铜条

“重走一大路”规划区域的详细规划方案中，由铜条、红砖为引、铜钉为节点串联的“初心之路”和沿线片区基础设施改造为重点。在“初心之路”的设计上，由火车站旧址、宣公桥原址、狮子汇旧址、鸳湖旅旧址、汤家弄旧址共5处原址、位于建国路上的两处“首创”“奋斗”和鸳湖旅社区的“奉献”共3处表达红船精神铜钉和贯穿整个线路散布6处叙事铜钉共14处铜钉点状分布在初心之路上，最后再由铜条加两侧红色95砖立铺，尺寸为5cm+6cm+5cm的标准原则串联14处铜钉作为整个一大路的导向和指引（图8）。此次“初心之路”的设计重现了当年“一大”代表在嘉兴的活动线路，在嘉兴形成一条红色旅游精品线，以此纪念和追溯党的首创、奉献、奋斗的红船精神。

9 “重走一大路”重要节点（1-9绘制：中国生态城市研究院）

沿线片区的基础设施改造，集中在嘉兴站-狮子汇码头、府东街、建国路、勤俭路、鸳湖旅社周边的5条道路标段。第一道路标段的起点也是“一大”路的起点，嘉兴火车站及站台房区进行改扩建工程，进一步开发利用北广场及地下空间，形成公园中的火车站综合体。沿线修复原有居民楼，建设宣公祠，改造东门桥连至狮子汇码头，建设狮子汇渡口遗址公园。第二标段是府东街项目东起环城路，西至建国路，全长400m。该片区本着修旧如旧的原则对传统民居进行改造、对府东街沿线建筑立面进行改造和景观环境提升，追寻1921年的时代记忆。第三标段的建国路项目北起勤俭路，南至府东街，全长约312m。包含建国街沿线建筑立面改造和景观环境提升。其中，建筑整体改造体现民国时期的商业风格。第四标段勤俭路西起鸳湖旅社，东至建国路，全长约100m。梳理、细化原有建筑体量，结合现有商业，打造尺度适宜、充满生活情趣的休闲大街。最后一个标段是鸳湖旅社周边，复原鸳湖旅社，改造沿线建筑立面和提升景观环境（图9）。通过人因工程学系统科学方法指导新建空间的营造、既有空间的改造，以及公共设施的管理，有效地提升了人民城市生活的美感度、舒适度和幸福感[6]。

6 总结

在“量稳步增长、质稳步提升”的高质量发展背景下，改善城市规划体制机制的弊端，发挥其在城市治理过程中的长处和优势是刻不容缓的，这需要行政管理与技术管理的紧密结合，并遵循人因工程学的科学方法。本文在对总规划师制度的发展历程和系统谋划进行梳理的基础上，进一步明确了总规划师制度的工作方法与目标，并通过解读在嘉兴的3个实践项目证明了该模式的可操作性及有效性。总规划师模式将推动嘉兴城市在城市治理现代化与城市高质量发展方面的全面进步，并形成全方位的、系统性的工作总结，为未来的全国推广工作奠定坚实的基础。□ （致谢：中国生态城市研究院的李思濛、王康、纪楚灵、仇晨思、胡郡仪、夏皖桐参与了本研究及文章的相关工作）

注释

1）城市人因工程学是以人为核心的高质量城市空间运动所催生的新城市科学，是现代人因工程学与建筑学的交叉融汇。

2）人因工程学一般指通过生理学、心理学、管理学、工程学等学科，综合分析工作环境、人、机器三者之间的关系，以此设计更加舒适、健康、高效的环境。