国外技术标准战略经验及其对广东的启示

黄 何，张宏丽，方 洪

（1.广东省技术经济研究发展中心，广州 510070；2.华南理工大学经济与金融学院，广州 510006）

在经济全球化和信息产业化背景下，国际竞争愈演愈烈，竞争手段和内容逐渐丰富。随着国际化程度越来越高和技术性贸易壁垒的不断出现，技术标准开始受到世界各国的重视，成为决定国家竞争力的关键因素，对技术标准的研制也上升到了国家战略层面。在发达国家主导多数国际化技术标准的形势下，我国加速推进标准化工作，积极落实技术标准战略的各项任务，建立和完善技术标准体系，并将战略性新兴产业列为技术标准化的重点领域。在国家推进“一带一路”和粤港澳大湾区建设的大背景下，广东省作为我国对外贸易的重要窗口，制定和实施技术标准战略显得尤为迫切和重要。

1 技术标准战略概述

1.1 “技术标准战略”概念

技术标准是针对某一项普遍性技术问题的最佳解决方案，能够协调统一领域内所有技术或产品的标准，实现企业不同设备间的互联互通。近年来国内外学者对技术标准的理论和实践开展了较多的研究，其中以美国的研究成果最为丰硕，1978—2017年期间美国科学网（Web of Science，WOS）数据库收录的技术标准相关文献中，美国占了三成以上，我国的成果数量排在第五的位置，研究内容主要涉及技术标准的网络效应、驱动机制、影响因素以及技术标准与技术创新、产业竞争力的关系等领域［1］。

技术标准作为创新成果产业化的关键环节，是高新技术发展的前导规制，关联着社会经济均衡发展的规则和秩序，因此企业及国家都极有必要制定和实施技术标准策略，并将其作为企业和国家提升核心竞争力的重要保障［2］。由此，技术标准战略是指组织为推动技术标准的建立和应用、实现利益最大化而采取的符合自身发展特点的策略［3］。当前，制定和完善技术标准战略已成为世界各国主要的政治任务，对于指导和推动国家标准化工作的开展具有重要的意义。

1.2 技术标准战略与产业发展的关系

随着技术标准在国际竞争中的地位不断提高，技术标准对产业发展的作用越来越突出。而技术标准战略通过指导和规范技术标准的制定、应用与监督评估，确保了产业竞争力得到稳步提升［4］。技术标准战略的实施对产业发展的关键作用表现在：一是通过推动技术标准的制定提高产业技术创新能力。技术标准是产业的关键技术点所在，覆盖了产业链的各技术领域和生产环节。企业研发活动往往是基于某一标准来构建技术框架，以便与不同节点技术的衔接和兼容；而不同企业参与技术标准的研制也推动了企业间的联合研发，驱动技术在产业链上的流通，促进了技术的产业化、规模化发展，从而提高产业整体的自主创新能力［5］。二是通过促进技术标准与专利融合提高产业国际竞争力。技术标准与专利的融合可产生技术锁定效应，有利于企业控制市场份额，获取更多的产业利益。在国际市场上，拥有技术优势的国家可利用技术标准实现对技术的垄断，通过合理设置贸易壁垒提高国内产业竞争力，维护国内产业利益［5-6］。

技术标准战略的实施与产业发展的关系是相互的（见图1）：产业的发展可为技术研发活动提供必要的物质支持，确保研发过程中有充足的资源投入；而技术研发成果作为技术标准的主要来源，能够增加技术标准的有效供给，通过特定的转化机制和效果评估进一步提高技术标准的质量，增强技术标准战略的实施效果。此外，企业为控制更多的市场份额，势必要加强企业标准的推广应用，推动企业标准逐步转化为行业标准、国家标准甚至国际标准。

图1 技术标准战略与产业发展相互作用机制

2 国外技术标准战略的实践经验

20 世纪末21 世纪初，为了提高国家竞争力和防止贸易性技术壁垒，国际上出现了一股技术标准战略热潮。为抢占国际竞争优势，欧盟、美国、日本、韩国等主要发达国家和地区高度重视技术标准的研制和标准国际化工作，相继研究和出台了各具特色的技术标准战略，并在实践中不断修订和完善，目前其标准化体系已经趋向成熟，技术标准战略相对比较完善，在国际标准的制定和应用中占据主导地位。

2.1 欧盟控制型技术标准战略模式

欧盟作为一个由多个国家组成的经济与政治联盟，实行区域技术标准战略。自1985年起，为减少各成员国之间的技术壁垒，欧盟理事会先后出台了一系列标准化文件，推动欧洲标准化体系的形成与发展。1999年，欧盟理事会基于欧洲标准化委员会（CEN）和欧洲电工标准化委员会（CENEIEC）制定的2010年战略目标，通过了“欧洲标准化的作用”战略决议，提出了具有欧盟特色的技术标准战略［7］。其核心是：通过采取发展新成员、为欧洲标准化活动提供财政支持、承担更多的秘书处工作、协调统一欧盟各国在国际标准化组织中的标准化提案等措施，不断壮大欧洲标准化体系，提高欧盟在国际标准化活动中的话语权，从而对国际标准化产生更大的影响。2001年，欧盟委员会在《国际标准化的欧洲政策原则》报告中指出了欧洲标准化的局限性，为加速推进向国际标准化的发展，欧盟在2020年标准化战略目标中提出要加强与国际和地区的标准化机构合作，共同制定全球使用的标准［7］。2015年，为对接德国“工业4.0”战略计划，欧盟聚焦产业应用层面发布了3D 打印等新兴产业的标准化路线图，阐述了标准化对于新兴产业技术标准发展的重要性，通过与标准化机构保持密切联系来确保产业实现高效发展［8］。

欧盟技术标准战略的发展经历了由区域化向国际化转移的阶段（见图2），其主要特色在于欧盟成员国多形成了具有强大竞争力的欧洲标准体系，在“一国一票”的制度下，无论是在国际标准的采用上还是欧洲标准向国际标准的转化上，都拥有绝对的压倒性优势，能够左右国际标准的决策活动，从而最大限度地保障欧盟各国的整体利益［9］。

图2 欧盟技术标准战略发展历程

2.2 美国争夺型技术标准战略模式

美国的技术标准化体系高度多元化，鼓励以利益相关方和民间标准化协会为主导制定自愿性标准，政府在其中起到协调的作用。这种方法在设计上具有包容性，提供了灵活性、效率和响应能力，在满足健康、安全和环境等方面要求的前提下，最大限度地促进技术创新和经济增长。为了应对欧盟标准化战略的冲击，美国于2000年8月出台《国家标准战略》（NSS），构建了美国技术标准化体系的整体框架，明确了各领域技术标准的战略任务，并于2005年起每5年进行一次修订和完善，同时改名为《美国标准战略》（USSS）。其中，2005年版本强调了技术标准对于美国技术创新和国际竞争力的作用，并增加了面向发展中国家扩大国际影响力的“技术援助”原则；2010年和2015年版本中阐述了智能制造、纳米技术、新能源、网络安全等新兴领域技术标准战略的具体内容，要求制定标准的所有参与者共同协作，围绕这些领域开发出新的合作模式。

在国际技术标准竞争中，面对欧盟“一国一票”的巨大优势，美国的诉求和利益难以在国际化活动得到体现，为此美国实施了具有明显争夺性的技术标准战略［9］。其整体核心是：鼓励和推动民间组织与利益相关方主动参与设计和制定自愿性标准；鼓励和支持相关个体和组织主动参与国际标准化活动，承担更多国际标准化组织秘书处工作；加大美国技术标准的对外输出，尤其是对发展中国家，推动美国技术标准更多地转化为国际标准，从而增强国际竞争力。

2.3 日本谨慎重优型技术标准战略模式

日本的技术标准体系由两部重要法律奠基而成，分别是1949年通过的《工业标准化法》（以下简称“JIS 标准”）和1950年通过的《农林物资标准化法》（以下简称“JAS 标准”）。在这两部法律的指导下，日本政府设立了日本工业标准调查会（JISC）和日本农林产品标准调查会（JASC），分别负责组织研制和审议JIS 标准和JAS 标准及指导合格评定活动；除此之外，还有数百个行业协会、专业团体共同协助从事标准化工作［10］。2001年9月，JISC 历时两年多制定的《日本标准化战略》出台，明确了信息、电子、电器等27 个行业的发展现状和技术标准化需求，提出了确保标准的市场适应性和研制效率、注重国际标准化活动以及实现标准化与研究开发活动的协调统一等三大主要目标，并据此制定了相应的标准化措施［11］。日本标准化战略的核心举措包括：提高标准制定过程中利益相关方的参与程度，实现全过程的电子化，从而提升技术标准的市场适用性和透明度；积极参与ISO/IEC 国际标准的审议，承担更多的秘书处工作，在制定涉及日本利益的国际标准时充分反映日本的诉求和意见；标准化战略重点聚焦于日本优势产业及国际空白领域，如信息技术、制造技术、环境保护等，促进产业取得更大的技术优势，产生更大的国际标准影响力。

日本技术标准战略的特点在于重视制定技术标准的谨慎性，充分考虑公众的参与度以及过程的透明度，以此来确保标准的市场适用性；同时重点围绕其国内先进的信息技术、制造技术等新兴产业制定相应的措施，充分发挥优势产业对国际竞争力的提升作用。

2.4 韩国重点开拓型技术标准战略模式

作为亚洲新兴工业化国家之一，韩国近年来经济和技术创新实现了快速发展，与此同时，为适应国际标准化环境，韩国先后有序地开展了多项标准化工作，建立和完善国家标准化体系（见表1）。1999年韩国颁布的《国家标准基本法》奠定了其标准化工作的基调，此后每隔5年会更新一次国家标准基本规划，以应对瞬息万变的国际标准化环境。截至2015年年末，韩国共制定了20 791 项国家标准，其中技术法规2 020 项、团体标准17 056 项，标准物质达到861 种，韩国工业标准（Korean Industrial Standard，KS）认证有795 种，涵盖了199 个领域［11］。

表1 韩国技术标准基本规划发展历程

2016年韩国发布第4 次标准基本规划，其标准化工作已取得明显的发展成效。第四次标准基本规划对此前开展的标准化工作进行总结，分析了国际标准化形势，重点强调助力企业进入国际市场的标准化政策，并据此提出了相应的发展目标、发展方向和重点任务［12］。其中核心举措是：以信息与通信技术（ICT）为中心，重点推进智慧交通、智慧农业、智能设备、新材料、生物医疗等高附加值新兴产业的技术标准化工作，以及积极承担更多国际标准化组织的重要职位，策略性开展区域与双边合作活动，加速开拓国际市场。韩国标准基本规划的举措体现了韩国重点开拓型的技术标准战略特点。

3 广东技术标准战略发展实施现状与问题分析

3.1 广东技术标准战略的发展实施现状

近年来广东积极推进技术标准战略的落地实施，出台了一系列战略规划文件，部署和开展全省标准化工作，深入推动标准化工作的改革创新，加强质量强省的建设。2007年和2011年，广东省政府先后出台实施技术标准战略的“十一五”“十二五”规划，逐步建立起技术标准体系，指导和规范全省标准化工作的全面开展；随后，广州、深圳、佛山、珠海、东莞、中山、惠州等地市积极响应，分别结合当地实际出台了实施技术标准战略的规划和意见。2016年，广东省人民政府出台《关于深化标准化工作改革推进广东先进标准体系建设的意见》，开启了广东标准化工作的深化改革，旨在推进广东建设国内先进、国际化水平高的技术标准体系。2018年，广东省人民政府印发《广东省国家标准化综合改革试点建设方案》，分3 个阶段实施标准化改革试点工作，要求2018—2020年分别完成建立健全各项标准化制度、制定成熟的协调发展机制和重点产业标准体系规划、广东先进标准的作用和影响力不断增强等任务，加快形成推动高质量发展的标准体系。

技术标准战略的实施推动了广东全省标准化的进程，并取得了一定成效。根据南方网公开的数据，截至2018年11月，广东参与制修订国际标准1 443项、国家标准5 124 项、行业标准4 251 项，5 个国家技术标准创新基地获批筹建，数量居全国第一。此外，广东在加快建设高质量标准化体系的同时格外关注重点产品、战略性新兴产业技术标准质量的提升，如为智能马桶盖等重点产品以及4K 电视网络、物联网等新兴产业制定了标准体系规划和路线图，引导产业技术标准体系的建设；在战略性新兴产业领域建成或在建的国家质检中心达到43 家，有效促进了技术标准研制和技术研发。

3.2 广东实施技术标准战略存在的问题

随着广东科技水平和经济社会的快速发展以及国际标准化水平的日益提升，广东的产业技术标准化工作面临更高的要求。当前广东技术标准化程度与产业和市场的发展需求仍存在较大的差距，标准化体系还不够完善，亟需理清当前技术标准战略实施中存在的问题，在今后的政策制定过程中加以解决。总体来看，广东技术标准战略在工作机制、保障机制、制定原则、联动机制以及重点产业规划方面还存在一定的问题。

3.2.1 工作机制不完善，保障措施不到位

2002年，广东在国内率先提出和实施技术标准战略，启动技术标准的研究试点工作；近年来，广东更是开展了一系列的技术标准化工作，多项指标处于全国领先地位。但相比于上述发达国家和地区，广东技术标准工作尚未能满足新形势下的新要求。具体来说，广东各项技术标准战略任务在实施过程中实际上多是由政府有关质监部门在主导，政府有关职能部门在技术标准战略规划的精准程度、战略实施的组织领导能力等方面还需进一步提高，技术标准的考核机制以及部门之间的协调机制仍不够完善，如具有自主知识产权的技术标准的研制工作往往需要科研部门和知识产权相关部门更多地参与协作。除此之外，资金投入以及人才队伍建设等保障措施也没有落实到位，技术标准化工作的资金保障更多是依赖于财政的直接补助，手段较为单一，缺乏政府采购、风险投资、科技信贷等间接投入的激励方式，银企一体化合作仍需加强。而在人才建设方面，由于国内标准化专业教育起步晚、发展慢，导致标准化人才一直比较稀缺，标准化工作人员素质参差不齐。

3.2.2 公众参与度低，市场适用性不稳定

在我国《标准化法》修订之前，国内采用自上而下的技术标准制定方式，由政府主导、民间参与，技术标准的使用遵循强制性原则，极大地降低了标准的灵活性与市场适用性［12］。2018年《标准化法》修订之后，广东更加注重发挥市场的主导作用，以市场需求为导向，深化标准化管理改革，充分释放市场活力，然而，当前大多数公众的标准化意识还比较薄弱，部分地区对技术标准战略的价值认识不足，部分企业尤其是中小企业对企业技术标准的制定和实施不够重视，食品安全事件、工业安全事件等频发，在技术标准制定过程中公众尤其是企业等利益相关方的参与度不高，导致由政府主导向政府引导的转型受阻，技术标准战略落实力度较弱。

3.2.3 技术研发与技术标准缺乏联动性

当前，主要发达国家和一些发展中国家都在努力实现技术标准化与研究开发的协调统一，走上了技术专利化、专利标准化、标准垄断化的竞争道路，利用技术研发和技术标准的结合最终实现产品利益最大化。推动科技成果标准化是技术标准战略的主要发展目标之一，是增加技术标准的有效供给和提升技术标准质量的保障。广东作为我国的专利大省，技术研发实力雄厚，科技成果产出丰硕，然而由于缺乏成熟的联动机制，科技成果转化为技术标准的效果评估能力、试点示范水平较低，技术研发与技术标准的协同驱动效应并不明显，未能实现二者的良性互动。

3.2.4 重点产业标准化工作力度不足

优势特色产业与战略性新兴产业是技术标准战略规划布局的重点，是技术创新和经济增长的保障和潜在驱动力。近年来国内外逐渐在标准化战略中强调以优势产业及新兴产业技术标准化工作为重点，以此推动重点产业高质量快速发展，提高国际竞争力。广东在标准化综合改革方案中提出要建立符合现代产业发展趋势的先进标准体系，省内各地市制定的技术标准战略规划也将重点优势产业的标准化工作列为重大工程，但具体的政策实施力度还未能满足广东产业快速发展的需求，目前仅有省市场监督管理局对4K 电视网络、物联网等产业制定了标准体系规划路线图，而专门针对广东优势产业、战略性新兴产业和部分重点领域的技术标准战略规划还处于紧缺的状况。

4 国外技术标准战略经验对广东的启示

广东技术标准战略的实施取得了较为显著的效果，全省标准化程度得到较大的提升，但随着国家的战略部署以及国际标准化水平的日益提升，广东标准化工作将面临更大挑战。充分借鉴欧盟、美国、日本、韩国等国家和地区制定实施技术标准战略的经验，将对广东技术标准战略的发展和实施大有裨益。

4.1 建立健全技术标准战略工作保障机制

由广东省政府成立战略领导小组，统一领导全省技术标准化工作，督促落实各项标准化任务；各地政府、各部门强化协调工作机制，合力解决跨区域、跨部门、跨领域的技术标准问题。落实资金保障措施，成立专项经费支持具有战略性意义的标准化研究项目，探索市场化、多元化的投入机制，采取财政补助、风险补偿和政府采购等多样化的激励手段促进产业技术标准的研制，并及时进行国际标准的比对与研究。此外，还需加强人才队伍建设，宣传和开展标准化专业教育，为科研人员提供必要的相关技术培训，积极引进国外高水平标准化专业人才。

4.2 支持和鼓励公众参与技术标准的制修订

加快推进技术标准化工作由政府主导向市场主导、政府引导转型，优化政府职能。在现有标准的基础上加快团体标准的制定，如广东的品字标“广东制造”团体标准。支持大型企业、行业龙头企业以及创新型企业更多地参与到国际标准、国家标准、行业标准的研制修订过程中，引导中小微企业采用国际化标准提高产品的质量。鼓励企业将自主研发的关键技术纳入企业标准，增加技术标准的有效供给。

4.3 完善技术研发与技术标准的联动机制

开展技术标准需求研究，依据标准的需求进行技术研发，对产业化目标明确的科技计划项目同步部署技术研发和技术标准研制工作；加强项目负责单位与标准化组织的协作，推动标准研制、技术创新和产业化的一体化结合。研究科技创新成果转化为技术标准的方法，加强试点示范和效果评估，实现科技创新成果价值最大化。

4.4 提高技术标准的国际化水平

依托“一带一路”和粤港澳大湾区建设构建国际交流合作平台，开拓国际标准化市场，从而提高广东技术标准的国际影响力。鼓励相关单位积极承担国际标准化组织工作，主动参与国际标准化活动。推动企业“走出去”，在海外设立研发中心，联合海外相关标准化机构，将自主研发的技术和企业标准更多地研制为国际标准，促进广东技术标准在海外的实际应用。

4.5 积极推动重点产业技术标准工作

依据产业的发展特点和需求，加快制定广东各优势产业及战略性新兴产业的标准化规划和路线图，建立完善的技术标准体系。加大对重点产业标准化活动的财政投入，落实必要的保障措施。推动优势传统产业转型升级，鼓励企业加快低端产品技术升级、战略转移，从低端产业向中高端产业迈进，促进战略性新兴产业技术创新和区域经济水平的快速发展，提升产业的整体水平。

5 结论

本研究在探析“技术标准战略”内涵的基础上，梳理了欧盟、美国、日本、韩国的技术标准战略发展历程，总结不同国家和地区实施技术标准战略的模式与特点。欧盟凭借强大的欧洲标准化体系在国际标准化活动中拥有较大的话语权与影响力，属于控制型技术标准战略模式；美国积极承担国际标准化工作，不断加大技术标准的对外输出，提高其国家标准的国际认可度，技术标准战略展现出争夺型特点；日本在充分考虑技术标准的适用性的同时，重点围绕优势产业开展技术标准研究，具有谨慎重优的战略模式特点；韩国则是实施重点开拓型的技术标准战略，重点推进高附加值新兴产业的技术标准化工作。广东作为我国较早实施技术标准战略的省份，拥有国内领先的技术标准化水平，但标准化体系不够健全，技术标准实施工作上仍然存在诸多问题。广东应当充分借鉴其他国家和地区成熟的实践经验，结合自身科技与经济的发展特点，从技术标准战略工作保障机制、技术标准的制修订、技术标准的国际化、重点产业技术标准工作等方面着手，完善地方技术标准战略的制定和实施。