司法行政系统引入标准化工具的作用路径实证研究

韩晶　张召翠　曹玉妹

摘要：从国外司法行政系统标准化范式入手，选取美国、德国和日本在监狱管理、社区矫正、律师管理3项工作职责的标准化工作现状作为研究对象，总结国外司法行政标准化的工作启示，分析标准与司法行政相结合的路径，从实证角度分析司法行政系统标准化的作用机制和原理。

关键词：司法行政系统 标准化 作用路径

Abstract： According to the status quo of standardization work including prison management， community correction and lawyer management in the United States， Germany and Japan， this paper summarizes the enlightenment of judicial administration standardization in foreign countries， finds the method of judicial administration fuses with standardization.

Key words： judicial administration， standardization， methodology

20世纪90年代开始，发达国家开始进行公共服务标准化的实践，美国出版的《顾客至上：服务美国民众的标准》（Serving the American Public： Best Practices in Customer-Driven Strategic Planning），专门介绍联邦政府各部门制定服务标准的情况;英国推行公共服务承诺制，确定了公共服务的 9 条原则;法国公布公共服务质量标准，涵盖了法国生活需要办理的所有行政手续，对有关政府部门的服务提出了量化标准和监督措施。国际标准化组织继ISO/IWA 4：2005《质量管理体系 地方政府应用ISO 9001：2000指南》发布后，发达国家在教育、卫生、环保等领域探索通过标准化的手段来规范公共服务与管理事业的发展。聚焦司法行政领域，综合考虑地理位置、经济水平、体制结构和人口规模，结合英美法系和大陆法系的历史渊源和法治现状，分别从美洲、欧洲和亚洲等司法行政体制较为健全的地区中选择具有代表性的国家作为样本池，确定了美国、德国和日本在监狱管理、社区矫正、律师管理3项工作职责作为研究对象。

1 国外司法行政标准化现状研究

1.1 美国司法行政工作标准化范式

1.1.1 美国监狱标准化现状研究

美国监狱在选址、安全和管理方面均有标准支撑。选址时，由法律、政治、经济、监狱系统等多方面的专家组成的项目委员会综合评估周边地区情况、当地居民态度、公共设施等各方面条件，总结出以下标准要素：拟建监狱建筑的目标和任务、拟建监狱的具体指导方针、相关部门对于当地支持能力的预期、监狱可以对社区做出的贡献等。除选址以外，监狱对建设标准的安全性要求很高，这也是监狱建筑区别于其他建筑类型的一个重要方面。首先，从安全建筑构件而言，对墙体、安全顶棚、安全门、安全窗及囚犯家具的标准非常明确，要求现浇混凝土或预制混凝土安全墙体中间有最低4000磅/平方英寸1）的抗压强度和最小4英寸2）的厚度;钢板一般需要至少3/16英寸的厚度或者由中空金属进行焊接;安全中空金属需达到高强度、高负荷、高防护、高耐用和低伤害的要求。其次，安全控制与报警装置的标准也非常严格，包括锁定控制、电子/机械控制、个人警报器、入侵检测警报器、闭路电视监控系统、囚犯追踪系统等在内的所有设备都有标准可循。最后，针对監狱的位置和安全级别，周界安防系统的标准也不尽相同，包括围墙的高度、厚度、防穿透性和防冲撞力，岗楼横截面形状、高度（一般都超过9米）、位置、数量及间距，双层铁丝网的筑构方式、带刺铁丝圈的排布等。美国监狱管理向紧束化方向倾斜，其管理标准也经历了严格—宽松—严格的演变趋势。根据监狱的不同分类，其监禁刑的执行、罪犯教育、狱政管理、监狱工作人员管理均有相关标准作为指引，除此之外，还通过法案（The Tribal Law and Order Act）、项目（The Tribal Justice Plan）等形式进行管理。

1.1.2 美国律师管理标准化现状研究

美国律师协会（American Bar Association，ABA）对律师的管理大致包括法学教育、执业和惩戒等方面。法学教育阶段，通过对法学院进行合格性评定保证其毕业的法学学生符合律师执业的首要条件，对课程的设计、法学图书馆、教室设备的要求以及师资等都有严格的标准。美国律师的从业资格由学历要求、资格考试和品行要求等3个方面的条件构成，包括不合法的行为、学业上的不当行为、虚假陈述、不诚实、欺骗或违法代理行为、滥用法律程序、违反法庭判决、经济责任的过失等标准。美国律师协会制定了《阿拿巴马州职业道德规则》《律师执业行为示范规则》《律师惩戒使用标准（1986）》《律师惩戒示范条例（1989）》以及《律师惩戒实施的评价标准》等行为规范和标准，确保律师能够称职、迅速、勤奋地执行好代理职能。

1.1.3 美国社区矫正标准化现状研究

1973年，世界上第一个《社区矫正法》（Community Correction Act，1973）由美国的明尼苏达州州议会通过，它对社区矫正的目的、定义、服务、治安官及缓刑官的工作规程、财政支持等作出了一系列的规定，涵盖了成年犯和青少年犯（adult and juvenile）、审前未决犯（pre-trail）、已决犯（post-conviction）及刑满释放人员（post-release）。根据明尼苏达社区矫正协会（Minnesota Association of Community Corrections MACCAC）以及宾夕法尼亚社区矫正协会（Community Corrections Association of Pennsylvania，CCAP）的相关规定，社区矫正工作站应考虑罪犯的危险性、罪犯与犯罪有关的需要结构以及矫正项目与罪犯的适应性，针对不同的对象设有不同的矫治处遇项目，每种项目都有相应的指南或标准作为指导。

1.2 德国司法行政工作标准化范式

1.2.1 德国监狱标准化现状研究

和美国不同，德国监狱大部分为开放式监狱，《德国联邦刑事执行法》确定了相适标准（要求执行中的生活应该尽可能地与一般生活环境相适应）、抵制标准（在为相适设定的界限内，应该抵制剥夺自由所带来的有害后果）和融合标准（帮助囚犯适应自由生活），贯彻非监禁化的行刑原则。监所对面积、设施设备配置等硬件以及教育劳动、减刑假释等刑罚执行方面也有详细的标准作为支撑。

1.2.2 德国律师管理标准化现状研究

和美国不同，德国学生高中毕业后通过由各州组织的考试即可进入大学主修法律专业。和美国相比，德国的律师从业资格更加严格，根据《德国律师法》第二章规定，律师资格的授予以申请为前提，律师资格的取得要通过两次国家考试。《德国律师法》《联邦律师条例》就律师执业资格的授予的条件、程序作出规定，经过书面申请、审查、注册、宣誓等程序才允许执业。

1.2.3 德国社区矫正标准化现状研究

《德国刑法典》规定了缓刑帮助者应帮助、照顾被缓刑人，协助法院对被缓刑人履行应尽的义务，以及对其自愿承担的工作和允诺实行监督。1974年和1976年，德国先后颁布了《德意志联邦共和国少年法院法》和《自由刑和剥夺自由的矫正及保安处分法》，规定了前科记录消除、余刑宽缓、社会帮助、释前探访等具体制度，将被告人的再社会化作为社区矫正的首要目标。缓刑帮助者和无薪酬的社会义工等社区矫正工作人员也有行为指引和工作方法，掌握被协助者生活、家庭、理财、交际等情况。

1.3 日本司法行政工作标准化范式

1.3.1 日本监狱标准化现状研究

日本《刑事收容设施及被收容者处遇法》对“刑事设施法”加以规范，涵盖了刑事收容设施（刑事设施、留置设施、海上保安留置设施）的设立依据、组织结构、工作人员、被收容者分管分押、监督监查机制等。同美国、德国等国家类似，《日本行刑累进处遇令》规定了等级确定、待遇确认、考察处分等内容。

1.3.2 日本律师管理现状标准化研究

和美国相比，日本律師资格获得非常艰难，需要在大学法律系毕业后，通过司法考试、司法研修所实习、律师实习、法律相关工作后才能取得律师资格。对律师的管理层面，有律师资格审查、律师业务开展、律师活动监督、律师行为惩戒等多项制度、标准予以规范。

1.3.3 日本社区矫正标准化现状研究

日本《保护司法》规定了保护司的选任产生条件，包括如何对待保护观察对象、人际关系说、心理学、谈话技巧等。《犯罪者预防更生保护法》确立了必要且相当原则、个别化处遇原则以及相互信赖原则，在此原则下，明确了安置帮教的福利帮助以及紧急情况下的救助标准，确保帮教对象就业稳定、确立勤劳习惯、鼓励储蓄及合理的金钱管理、培养自立能力等。

1.4 国外司法行政标准化工作的启示

1.4.1 完善的法制和制度保障

纵观上述国家关于司法行政管理的现状研究，无一例外具备法律、政策、制度和标准等多方面保障，在司法行政系统中，监狱管理、律师管理、社区矫正、公证服务、法律援助、社区矫正等部分都具备较为完善、有效的法律支撑，一方面将司法行政权力限制在法律框架下运行，做到“严以用权”;另一方面在此前提下通过制度、规章等“泛标准”运用，建立闭环运行的流程模式，将法律法规细化、落地。目前，我国已基本建立完备的法律体系，基本涵盖了司法行政法治管理的内容，但是在具体落实上还缺乏技术上的精细支撑。

1.4.2 开放的管理和服务机构

为了提高工作效率和降低成本，美国、德国和日本在监狱执法、律师管理、社区矫正等领域积极引入社会组织和志愿者，这些组织代表相关人员权利制定手册、标准和制度，细化了业务环节和操作流程;某些领域还由私营机构承担部分职责，例如，美国于1983年创办了美国矫正公司（Correctional Corporation of America，CCA），政府通过发布文件和指南、派驻人员、定期检查和评价等方式对私营监狱提供指导和监督，保证监狱的机构性质，以及执行国家法律和有关规定。我国司法行政也有许多社会组织和志愿者提供法律服务，例如，律师协会、公证协会、司法鉴定协会等，各组织也有相应的会规和制度，对司法行政工作规范化运行发挥着重要的作用。

1.4.3 科学的工作方法和工具

美国、德国和日本对于不同的司法行政职能有不同的工作方法，包括分类、等级评定、动态调整、教育帮助等，例如，在罪犯收押管理上，对新入监狱的罪犯进行考察，涵盖犯罪性质、精神智力、教育状况、心理状态等方面，综合评定该类罪犯的人身危险性和改造可能性。日本的累进制管理标准中对不同级别的罪犯根据其表现定期考核，作为动态调整的依据，这些标准化的指标有助于决策的落实并对决策进行有效输入。比较而言，我国在司法行政方式方法上有所突破，但是细节把握还需要进一步考量，例如，考核的指标应广泛并可测量、考核的频次应相对固定、层级调整应更加科学和合理、教育帮助应持续不间断进行。

1.4.4 高效的协调和反应机制

司法行政管理的相关方众多，尤其是公共法律服务，面对资源的有效配置，国外政府开辟了依靠标准和标准化活动协调相关方的利益途径。借助标准对市场的响应能力和作用渠道，利益相关方可以根据自己的需求参与到标准的制定过程，以市场为驱动、以行业为基础的协调和反应机制体现了操作上的灵活性。另一方面，政府也乐于并自觉使用标准，以实现公共利益最大化。

2 司法行政系统引入标准化工具的现实意义

标准化最初诞生于工业生产领域，极大地促进了生产力的发展，作为优化管理效能和提高服务质量的重要手段，受到了广泛关注和高度重视。21世纪以来，国际标准化组织越来越重视公共服务领域的标准化工作，实现了由技术领域向管理领域深度扩展。从我国来看，标准化已经成为政府满足公众日益增长的公共服务需求和实现公共服务均等化的重要手段，通过标准化，明确各环节的业务活动和业务衔接，确定各部门承担的责任，加强各部门之间的无缝衔接，为服务型政府和法制政府的建设提供了有效途径，为提升政府管理和服务水平提供了技术手段。

在司法行政系统当中引入标准化管理体系，不仅能够更好地规范工作流程、统一工作规范、明确工作要求，还能够从制度上更好地杜绝司法行政人治化、随意化、自由化，为司法行政工作指明工作方向，并且为司法改革在基层实践工作提供方法。

2.1 司法行政标准化有利于促进司法行政服务管理规范化

标准化管理体系从系统的角度，对司法行政系统内部的工作以及对外的服务质量能够形成全过程的管控，对于各种工作流程、管理规范和人员因素等提出全面控制的要求。司法行政机关按照标准化体系的建立要求建立健全管理体系，可以对司法行政工作内容和管理环节进行全面系统的梳理，对原有的工作情况和管理模式进行全面的审视、检查和补充，进行流程优化再造。发现系统内部管理中的薄弱环节，尤其是可以理顺部门之间、管理过程之间的接口，使整个管理体系更为科学与完善。

2.2 司法行政标准化有利于提高司法行政工作质量

标准化属于科学管理的范畴，是对共同使用和重复使用事务进行科学、技术和经验的综合管理。建立标准化体系，制定工作手册、程序文件、质量控制文件等一整套标准化管理体系文件，使各项工作活动有章可循、有法可依，减少了管理工作中的漏洞和盲目性。建立健全标准化管理体系，就是把影响工作质量的各方面因素组成一个有机整体，保证司法行政机关能够长期、稳定地履行其法定职责与义务，从根本上减少人为因素对司法行政的干扰，从另一方面也是国家“依法行政”的要求。以上海司法行政系统开展的行政审批事项标准化工作为例，即对编制律师执业审核、律师事务所设立审核登记等在内的19项行政审批事项进行规范，明确了审批依据、审批条件、申请材料、办理部门、监督途径、审批职责、审批期限、审批工作流程等内容，严格规范了工作中的流程和审批标准，有效促进了行政审批标准化、规范化水平的提升。

2.3 司法行政标准化有利于营造公平正义的法治氛围

公平正義是我们党治国理政的一贯主张，也是社会主义社会的核心价值。党的十八届四中全会着眼于依法治国与公平正义的有机统一，从立法、执法、司法、守法等各个方面，对以法治促进社会公平正义作出了全方位部署。司法行政系统进行标准化建设，不仅是人民群众对司法行政工作合法性的基本要求，更体现在对高标准、高质量、人性化的司法服务需求以及公平、正义的法治环境需求。

3 司法行政系统引入标准化工具的作用原理

以上海司法行政系统开展标准化的实践为例，司法行政系统的首次“试水”是上海市行政审批制度改革工作领导小组办公室行政审批标准化试点的一部分，随即开展了一系列的标准化工作，背后的驱动力大致可描述为：高质量的标准提升了司法行政系统开展工作的效能，建立了司法行政系统和群众的良性互动，在降低政策制定成本的同时，提高了规范性文件的柔性程度和执行力，满足了新形势下对司法行政工作的要求。也间接印证了标准支撑公共管理的“阶段论”，即无意识应用标准的“技术应用阶段”、有意识地依赖标准实行规范控制的“结果监控阶段”和主动将公共管理活动与标准化进行战略整合的“过程管理阶段”。

3.1 高质量的标准为司法行政提供技术支撑

标准决定质量，有什么样的标准就有什么样的质量，只有高标准才有高质量。GB/T 20000.1—2014《标准化工作指南 第1部分：标准化和相关活动的通用术语》对标准的概念定义为“通过标准化活动，按照规定的程序经协商一致，为各种活动或其结果提供规则、指南或特性，供共同使用的和重复使用的文件。”其内在含义包括：

标准宜以科学、技术和经验的综合成果为基础。

规定的程序指制定标准的机构颁布的标准制定程序。

诸如国际标准、区域标准、 国家标准等，由于它们可以公开获得以及必要时通过修正或修订保持与最新技术水平同步，因此他们被视为构成了公认的技术规则。其他层次上通过的标准，诸如专业协（学）会标准、业务标准等，在地域上可影响几个国家。

故只有高质量的标准才可以满足司法行政工作的需求。

3.2 标准的制定流程为司法行政提供交互渠道

GB/T 20000.1—2014对标准化的概念定义为“为了在既定范围内获得最佳秩序，促进共同效益，对现实问题或潜在问题确立共同使用和重复使用的条款以及编制、发布和应用文件的活动。”其内在含义包括：

标准化活动确立的条款，可形成标准化文件，包括标准和其他标准化文件。

标准化的主要效益在于为了产品、过程或服务的预期目的改进它们的适用性，促进贸易、交流以及技术合作。

标准的制定流程加大了司法行政系统和社会群众信息的通量，扩展了两者的沟通渠道，标准制定过程即利益相关方相互协调、统一、妥协的产物，标准化活动的周期性和行业覆盖性决定了司法行政系统和群众之间建立了长期、经常、稳定的网状联系渠道，在该渠道中，司法行政系统可自上而下地将管理要求、公众期望传递给标准的使用对象和服务对象，使用主体和服务对象可将目前的工作难点、服务需求自下而上的传递给司法行政系统。

3.3 标准的柔性化为司法行政提供可操作细则

相较于法律法规和规范性文件，标准的技术具有中性特征，更容易被管理者、被管理者和服务对象所接受，其执行力度是其他规范性文件无法比拟的。标准提供了可操作、可考核、可量化的路径，对操作手势的规范保证了误差的波动范围可控，不会引起较大的偏差，相对于原则性较强的法律、法规和规范性文件，标准的指向性更加明确、技术性更加规范、迭代性更加持续，问题的查摆也更可追溯和调整。