上海园林绿化工程监管的探索与发展研究

彭 辉

杨文悦*

罗 承

近年来，城市园林绿化迅猛发展，对于提升城市形象、创建舒适的城市生态环境，以及提高城市影响力和软实力都具有重要意义，是当前城市建设的热点工程之一，但传统“唯资质论”的园林绿化工程市场监管方式已不能满足当前园林绿化建设管理的实际需要[1]。上海不断深化行政审批制度改革，优化调整园林绿化工程管理方式，积极创新以现场人员能力监管和以信用为核心的市场监管模式，逐步提升监管体系和监管能力现代化。本文着重梳理、比较并阐述了上海园林绿化工程监管方式转变前后的情况，评价事中事后监管、“放管服”改革、事权下沉和信用监管等最新改革对园林绿化工程监管的影响，并针对改革中存在的问题，有针对性地提出了园林绿化工程监管改革的优化对策和建议。

1 监管方式转变的理论支撑

园林绿化工程监管相关研究已受到越来越多专家学者的关注，研究成果颇丰。支撑监管方式改革的理论主要围绕事中事后监管、“放管服”改革、事权下沉和信用监管等层面展开。

1.1 事中事后监管

为更好发挥市场资源配置的决定性作用、降低市场主体制度性交易成本、完善营商环境，近年来国家的很多政策都把“事前监管向事中事后监管转变”确立为立法改革目标。面对这一重大改革，学界进行了较为深入的探讨，展开了较为系统的阐释。对于事中事后监管激活标准，规范分析学派认为将事前监管转变为事中事后监管须满足一个前提条件，即被监管事项可能造成的外部性救济成本与事中事后监管机制运作所耗费的总社会成本之和，应低于事前监管机制运作耗费的社会成本，否则，取消或削弱事前监管的理由并不充分[2]。对于事中事后监管的构成体系，实证主义学派认为事中事后监管映射出了西方规制理论中“回应性规制”和“精明规制”的技术特征，体现出较强的实用主义杂糅色彩[3]。上述视角独特、方法新颖的监管改革使公共政策呈现出崭新的面貌。

1.2 “放管服”改革

自2016年李克强总理提出“放管服”概念以来，“放管服”改革在理论界引发了研究热潮。对于“放管服”改革的理论基础，学界认为改革的一个重要目的就是减税降费[4]，进一步降低企业活动的制度性交易成本[5]。对于“放管服”改革的主要内容，学界的研究包括了“证照分离”改革[6]、“双随机、一公开”监管体制改革[7]、行政审批制度改革[8]、负面清单制度改革[9]、商事制度改革[10]和行政许可权改革[11]等内容。

1.3 事权下沉

自党的十八届三中全会提出构建现代政府制度以来，政府间事权划分议题再次成为研究热点。政府间事权划分应遵循外部性、信息处理复杂性及激励相容三原则[12]。在政府间事权划分的现状及问题方面，实践中出现了事权重叠交叉、事权配置错位、事权重心下移等问题，抑制了地方公共服务的有效供给[13]；在政府间事权划分的改革建议方面，提倡以“实体化、法制化、高阶化”为原则重点推进事权和支出责任改革[14]。

1.4 信用监管

信用是市场经济的核心，市场信用监管水平的提高对于降低市场交易成本、提高市场经济效益、强化社会信用体系建设具有重要意义。目前，学界对信用监管的相关研究从内容与方法层面来看，大致可划分为2类：第一类主要是从宏观层面对信用监管基础理论的应然研究，涉及信用监管的一般原理、法律规制等内容，认为信用监管须受法治原则的约束，通过制度设计来发挥其全部功效[15]；第二类主要是从中观层面对信用监管的具体领域、具体措施和具体对象进行的实证研究，聚焦于从强制性规范和政府监管手段两方面研究信用监管中的黑名单制度[16]。

2 园林绿化工程监管方式的维度转变

2017年4月，住房和城乡建设部发布《关于做好取消城市园林绿化企业资质核准行政许可事项相关工作的通知》(建办城〔2017〕27号)，指出各级住建(园林绿化)主管部门不再受理城市园林绿化企业资质核准的相关申请；要按照国务院推进简政放权、放管结合、优化服务改革的要求，创新城市园林绿化市场管理方式，探索建立健全园林绿化企业信用评价、守信激励、失信惩戒等信用管理制度，维护市场公平竞争秩序。2018年12月，上海市住房和城乡建设管理委员会、上海市水务局和上海市绿化和市容管理局三部门发布《上海市建筑市场信用信息管理办法》(沪住建规范联〔2018〕8号)，规定了建筑业从业单位及从业人员基本信息、良好信息和不良信息的来源及组成，并规定了信用信息的应用范围包括但不限于建设工程招投标、行政执法、资质资格准入、事中事后监管和行业评优评先等。通过上述一系列改革，上海园林绿化工程监管理念发生了重大转变，具体表现如下。

2.1 从过去侧重事前审批向加强事中事后监管转变

过去的资质管理是一种设定“门槛”的事前管理方式，企业要想进入该领域，首先要获得资质这个“入场券”，各级行业主管部门对市场的管理主要停留在核准审批企业资质等方面，重审批轻监管的问题普遍存在。在缺乏事中事后监管的大环境下，一些企业在获得资质后，通过减少专业技术力量来降低企业经营成本，造成技术管理力量不足，甚至通过出借资质收取管理费谋利，引发工程质量和安全问题[17]。为此，对“唯资质论”进行改革，消除市场准入“门槛”，通过工程实施过程中的质量安全监督和竣工后的综合评价等事中事后监管措施确保工程质量。从过去侧重事前审批，转向加强事中事后监管，借助信用信息数据库等诸多事后监管平台构建的企业大数据全景信息视图，以更高的规制效能、更低的成本来履行监管职责，从而让更多具备相应能力的园林绿化企业参与市场竞争。当然，目前各类事中事后监管机制还处于不断建构和完善阶段，需要充分发挥好事中事后监管体系及其功能来实现市场效率、社会安全和环境安全等目标。

2.2 从过去全面考核企业条件向重点考核企业承担工程的能力转变

在确定对园林绿化施工企业采取资质管理之际，为了保证施工企业的规范化、制度化与程序化的可持续发展，维护建筑企业市场秩序的健康平稳，推动行业不断发展，实行严格的企业资质核准制度，对企业固定资产、注册资金、苗木基地等各方面内容进行审核，这在当时是必要的制度安排。但随着营商环境目标的不断优化与深化，有必要调整园林行业资质管理偏重企业规模的单一性倾向。理论上说，企业没有资金可以贷款、没有设备可以租赁，苗圃早已社会化。为此，将管理重点转向对企业实际能力的监管，侧重于企业履约能力的考察，突出强调与园林绿化工程相匹配的专业管理技术人员和技术储备要求，选择有能力且信用记录良好的企业，通过施工能力、企业信誉、管理水平、报价水平、财务管理水平和人员状况等因素提升企业资质管理效能，符合党中央国务院关于“放管服”及新形势下规范市场的客观要求。

2.3 从过去相对集中在上层的管理向注重加强基层管理转变

我国的行政审批制度于20世纪50年代初基本形成。行政审批作为国家调控经济的重要手段，曾在政府管理社会经济中发挥了重要作用。然而，随着市场经济的进一步发展和地方政府能动参与地方治理的需要，一些问题也逐渐显现出来。原来园林工程企业资质的管理权限主要集中在部、省(区)、市三级住房城乡建设(园林)部门，一级企业资质审批由部里核准，二级及以下企业资质由省、市主管部门核准。这一框架下，上级政府过宽、过细的行政审批在花费大量行政资源的同时，也会因为不够了解基层实际的经济发展情况而达不到预期的效果，进而不仅阻碍了市场经济的进一步发展，而且束缚了市场主体的自主性与应对客观经济形势的灵活性。对此，转变监管方式，强调充分发挥基层管理部门的作用，是保障园林绿化建设质量和水平的关键环节。

2.4 从过去注重企业条件管控向注重企业行为结果评价管理转变

近年来，信用监管逐步扩展成为政府监管领域的基础性机制，并在政府治理、经济治理、社会治理等各方面发挥着更加显著的作用，成为推动治理现代化的重要制度。当前，在市场监管领域的信用归集体系、评信体系和用信体系的基础上，构建以企业信用监管为基础的园林绿化项目监管模式，将园林监管部门作为企业征信体系的核心，制定园林绿化工程建设管理和信用信息管理制度，优化园林绿化市场信用信息管理系统，完善工程质量安全和诚信行为动态监管体制，对园林绿化市场信用信息进行归集、认定、公开、评价和使用等相关工作，同时将园林绿化市场信用信息系统中的市场主体信用记录作为投标人资格审查和评标的重要参考，通过信用评级机构对企业行为进行评级，形成信用产品，为园林绿化监管部门实施分类监管提供依据。这一监管模式有助于提高监管效率，推动形成更加自由、更有活力、更为有序的市场秩序，符合现代社会管理方式的大趋势，是园林绿化工程建设管理的新探索，也符合建立全国开放、竞争、公平、有序的园林绿化大市场管理的需要。

3 上海园林绿化工程监管方式转变的成效

在新的园林绿化工程监管理念指引下，上海市园林绿化工程监管体系日趋完善，监管能力得到提升。根据543家园林绿化工程公司的调查问卷结果，发现监管理念的更新对于监管质效的提升具有明显影响，推动了本市绿化工程建设市场向健康方向发展。

3.1 园林绿化建设市场企业获得感得到提升

上海市园林绿化工程监管从3个方面加快“放改服”改革：1)通过园林绿化工程改革试点工作，不再对招投标项目的招标文件进行事前审核，改为由代理机构自行审核并直接上网发布招标公告，监管部门进行事中(后)监管，缩短了招投标时间；2)取消市场资质准入门槛，放宽市场准入，强化事中事后监管，真正达到市场选择的效果；3)以优化营商环境为契机，通过优化办理流程，精简企业办理事项的环节、材料，缩短办理时限，真正做到了为企业减负。

“放管服”改革是一场刀刃向内的自我变革，改革成效如何，必须由外部来评价，外部社会和公众的“获得感”才是检验的标准。概而言之，检验“放管服”改革是否有成效的标准，就是是否做到了“为促进就业创业降门槛、为各类市场主体减负担、为激发有效投资拓空间、为公平营商创条件、为群众办事生活增便利”[4]。

对于“您如何评价本市园林绿化工程市场监管和现场监督改革？”的问题，80%的受访企业认为改革目前比较顺利，相关制度实践能够体现改革的初衷，减少企业的负担，有利于企业的长期发展；73%的企业认为，改革目前比较顺利，虽然还存在一些问题，但是能够基本符合改革预期。对于“您认为本市园林绿化工程市场监管和现场监督方式产生了哪些影响？”的问题，75%的市场主体认为企业将会在更公平、合理的基础上展开竞争，并对改革前景比较乐观；71%的企业认为“唯资质论”的传统观念受到严重冲击，新的市场主体综合竞争能力评价标准正在形成。这反映出公平、合理的竞争环境的营造和维护是企业最为关注的，也应当成为监管制度改革的主要方向。

3.2 市场串标围标和出借企业证书的现象得到遏制

新型监管方式改革将“施工单位拟派的施工现场项目管理机构”作为园林绿化市场准入条件与施工现场项目管理机构人员核查的有机结合。对于设计单位而言，减少了挂靠现象，降低了一人多项目的负面效应；对于施工单位而言，减少了非专业单位和人员挂靠，防止围标、串标，遏制现场偷工减料，避免了挂靠单位安全管理混乱所导致的施工质量差、安全事故多等问题。上述举措从管理手段和企业违法违规的成本方面，促使企业间减少串标围标和出借企业证书，从而使该现象得到有效遏制。

在调研中，被问及“在现有监管方式改变后，您认为政府监管措施应当出现哪些变化？”时，85%的受访企业选择“从企业开展市场经营活动前的资质准入监管，转向了企业市场行为、人员职业(执业)资格和经营活动成果的规范性、合法性和安全性监管”；72%选择“监管部门加强了对从业单位和人员的培训和指导”。这些数据充分反映出企业对于监管方式改革是比较支持的，愿意看到监管措施的变化。

3.3 政府监管人员的素质能力与企业的诚信经营和人才培养得到重视

新型监管方式改革强调的是“从企业开展市场经营活动前的资质准入监管，转向企业市场行为、人员职业(执业)资格和经营活动成果的规范性、合法性和安全性监管”，通过改革措施的有效实施，优化了园林绿化建设市场环境，促使企业的诚信经营和人才培养得到重视，从而提高上海市园林绿化工程的安全和质量。

在调研中，被问及“对于园林绿化从业人员，您认为应当具备哪些基本资质条件？”时，受访企业普遍认为“有园林绿化或相关领域的从业经验”(94%企业选择)是园林绿化从业人员最需要具备的基本资质条件，这也反映出园林绿化行业对于工作经验的重视，企业更愿意招收已在本行业有工作经验的员工。其次，“具有园林绿化的专业教育背景”(74%)和“信用记录良好”(71%)也较为重要。这也在一定程度上说明，风景园林行业相对而言并不十分强调从业者的学历，而是更加关注从业经验。

4 进一步优化园林绿化工程监管方式的对策和建议

改革永远在路上。园林绿化工程监管方式改革在为园林绿化行业健康可持续发展发挥积极作用的同时，也面临监管方式与园林绿化工程现实发展需求之间的不匹配状态，亟须结合“放管服”改革、行政审批制度改革、信用监管改革等治理理念，进一步优化园林绿化工程监管方式，完善监管体系、提升监管效能。

4.1 更加深刻地把握科学监管理念和方式，全面提高监管能力和监管体系现代化

坚持“已有强项要更强更优、短板弱项要补齐提升、特色亮点要打响品牌”的原则，进一步改善营商环境，释放企业活力，形成可复制、可推广的市场发展经验。1)精简审批前置条件。各类审批的前置条件和申报材料按照“依法、规范、必要”的原则，能减则减，不得设置“兜底条款”。相关部门核发的审批文件由办理部门向其他行政机关推送，实现信息共享，不再要求建设单位反复提交[18]。2)破除各种不合理门槛和限制，营造公平竞争市场环境。减少甚至消除资格限制的要求，将监管的重点转变到项目的质量和安全保证上，尽可能让更多的社会主体参与到园林绿化市场中，无论企业是本市的还是外地的，是国有的还是民营或外资的，政府都应当一视同仁，做好裁判的角色。3)推进建设项目行政审批与“一网通办”深度融合。以“一网通办”政务服务为抓手，进一步做好项目办理流程的梳理，尽可能简化办理环节，逐步扩大网上审批的覆盖率，实现对项目审批和建设全过程的监管，努力实现“让数据多跑路，企业少跑腿”。

4.2 更加深刻地理解园林绿化行业监管实践发展的新趋势、新动向

借鉴建设工程建筑市场主体的监管模式，研究提出园林绿化工程建设市场主体监管机制。1)从单一采用行政监管模式或自律监管模式向二者相结合的监管模式转变[19]。将园林公共建设工程监管重心由对施工环节的监管为主向工程立项环节的预防控制为主转移，是从源头上保证公共工程建设和财政资金使用必要性和安全性的有力举措。2)尊重市场规律，利用市场化的监管手段保证公共工程质量安全。强调利用市场机制，充分发挥第三方中介机构的专业性优势，对公共工程建设的全过程提供专业的监督和指导。3)更加深刻地把握从单一他律或自律向他律、自律有效互补的监管转变。园林绿化工程建设领域自律的监管主体为行业协会，他律的监管主体为政府和社会，应加快建立健全行业自律机制，推动政府、市场、社会及行业协会形成联动效应。

4.3 更加深刻地体悟绿化工程由“建设项目”定位转变为“产品”的影响

园林绿化工程从“建设项目”的定位转变为“产品”的理念的提出是园林绿化行业发展和监管的一个质的飞跃，是城市绿化事业发展到一定阶段的必然结果，对此，目前的制度设计也需要随之改变。1)监管理念上，通过园林绿化部门行政指导，推行高质量标准和行政奖励等措施，实现对园林绿化产品化的监管，推动园林绿化企业追求更高品质。2)监管对象上，应当区分政府项目和社会项目，采用不同的监督标准，进行分类监管。对于政府招投标项目，应当从社会公共利益出发确定相关监管标准和项目施工要求，按照政府招投标的程序进行；对于社会项目，只需要符合国家和本市制定的最为基本的安全和质量要求即可。3)工作机制和流程上，应当提高监管效能。充分利用好信用监管措施，改进方式方法，采用双随机抽查、告知承诺等监管模式进行事中事后监管，提高监管效能。4)协同配合上，应当培育第三方机构，加强企业的自我管理意识，形成监管合力。发挥企业自我管理作用，对于管理流程比较完善、信誉比较好的企业，可以采取减少检查次数、企业提供自查报告等措施，鼓励企业自律。鼓励社会公众对相关企业、行业协会的监管，促进法治社会的建设。