控制性详细规划技术审查方法探究与实践

罗瑨

（珠海市自然资源与规划技术中心，广东 珠海 519000）

1 引言

2008年《中华人民共和国城乡规划法》的颁布实施赋予了控制性详细规划（简称“控规”）作为土地出让和建设项目规划管理直接依据的法律地位。2019年，中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号），提出“详细规划是依据国土空间规划，对具体地块用途和强度做出的实施性安排，是实施空间管制、进行国土空间开发和项目建设、不动产统一登记等的依据”。因此，在新构建的国土空间规划体系下，控规仍是国土空间规划意图最终落地实施的依据和抓手，有着不可替代的地位和作用。

作为城乡规划主管部门出具规划行政许可、实施规划管理的依据，控规成果的规范性和准确性直接关系着行政审批的效能，而控规方案的科学性、合理性更会对城市的建设和发展产生深远影响。控规编制产生的成果质量问题往往要到规划实施阶段才被发现，规划主管部门不得不开展勘误修正，甚至是通过规划调整来弥补，导致规划管理工作面临着巨大压力，影响控规的法律效力。因此，开展全面系统的控规技术审查十分必要。

2 各地控规技术审查方法与经验

2010年发布的《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》（中华人民共和国住房和城乡建设部令第7号）对保障控规编制质量提出了具体要求：“组织编制机关应当组织召开由有关部门和专家参加的审查会。审查通过后，组织编制机关应当将控制性详细规划草案、审查意见、公众意见及处理结果报审批机关”。由此，许多城市建立了规划委员会制度，在行业专家和相关专业部门组成的高水平决策团体的把关下，控规编制的科学性、综合性得到了有效保障[1]。

各地对控规技术审查都制定了相关制度予以保障，主要以组织专家会、规委会审议等形式为主，也有部分城市针对控规成果的系统性审查展开了探索与实践，有效提升了成果质量，为规划实施奠定了良好的基础。

武汉市规划局早在2008年印发试行《武汉市控制性详细规划（导则和细则）审查工作细则》，规定各区组织编制的控规需经过区规划局相关处室及技术小组的初审，明确了审查的工作流程、各环节审查内容及技术要求。

2010年，重庆市发布《主城区控制性详细规划审查管理流程》，将成果审查作为报批前必要的验收环节。

2011年，上海市规划和国土资源管理局印发《上海市控制性详细规划管理操作规程》，明确了技术审查在规划编制审批各环节的具体任务，并组建专门的技术审查机构——上海市规划技术中心，对控规的成果内容开展技术审查。通过规范审查内容和流程要求保障了审查的严肃性，分阶段审查使技术审查融入控规编制管理全过程，分区分类的审查深度要求更具针对性，是后续城市开展控规成果技术审查的范例[2，3]。

中山市2019年印发《中山市控制性详细规划第三方技术审查工作办法（试行）》，借助第三方技术机构专业力量开展审查，作为自然资源主管部门的审查报批依据之一。

2021年2月，广东省自然资源厅印发《关于加强和改进控制性详细规划管理若干指导意见（暂行）的通知》，提出“自然资源主管部门可委托具有相应资质的技术机构进行第三方技术审查”，也对控规成果质量的把关作出了指示要求。

根据目前技术审查机构的性质，大体可以分为3类：（1）行政主管部门自行组织审查；（2）由下属具备编制研究职能的事业单位（统称“编研中心”）开展审查；（3）委托具有相关资质的第三方专业机构进行审查。编研中心作为自然资源主管部门下属机构，具备较强的专业技术力量，能够从控规编制的技术层面出发，把握成果的科学性与规范性，同时，也更了解行政管理需求，能将相关要求及时反馈到规划编制层面。

3 珠海市控规技术审查工作方法与实践

自2015年10月起，珠海市在吸取先进城市经验的基础上，结合本地实际，建立了较为系统的控规技术审查工作制度，技术审查成为一项常态化工作。依托珠海市自然资源与规划技术中心（以下简称“技术中心”）的专业力量，先后出台《珠海市控制性详细规划编制及管理工作指引》《珠海市控制性详细规划入库标准》《珠海市自然资源局控制性详细规划成果技术审查制度（试行）》等规范文件，明确了控规技术审查的工作流程、审查内容、办理时限等相关要求。截至目前，技术中心已完成300余项控规项目的审查，有效地保障了控规成果质量，同时，积累了丰富的经验，以下将从审查工作模式、质量内控制度、信息化手段、监督措施4个方面详细阐述。

3.1 贯穿控规编制全流程的技术审查工作模式

为保障控规成果编制质量，技术审查工作贯穿整个控规编制流程：

1）现状调研阶段：根据规划范围提供基础要素底版，包括相关的规划成果、审批信息等，为控规编制单位提供准确的现状基础资料。

2）方案编制阶段：根据控规编制审批流程，规委会上会前需开展会前审查，主要对方案的合规性、各阶段会议意见及公示意见的落实情况进行把关。方案合规性审查要点包括：（1）上位规划的强制性内容是否落实；（2）专项规划中各类设施的空间需求是否得到了协调和落实；（3）已批的用地规划条件是否落实；（4）本次规划与相邻控规是否充分衔接；（5）各类公共设施的配置是否满足相关技术标准与规范。技术中心将以上核对结果整理形成审查报告，反馈编制单位修改完善成果，经复核后无重大问题方可上会。

3）成果报批阶段：控规草案通过规委会审议后，需报技术中心开展会后审查，主要对规委会会议纪要意见落实情况，以及成果规范性进行把关。审查要点包括：成果表达是否符合控规编制技术规范相关要求；图文表达、数据指标前后是否一致；图纸、图则制图是否规范等。以上审查意见也将形成审查报告，供编制单位进一步完善成果，待修改完毕后方可上报批准实施。

4）数据入库阶段：经批准实施后的控规需进行成果入库，由技术中心依据入库标准开展核查，包括数据要素图层、属性信息的完整性、规范性，是否与批复成果一致，核查通过后将纳入数据库用于规划管理。

3.2 标准化、规范化的审查质量内控制度

与专家们凭借丰富从业阅历做出的经验判断不同，控规成果技术审查要求客观严谨，以明文规定的规范条文、规划要点作为审查依据，在与相关规范、规划成果的对比中发现问题，因此，每一条审查意见的提出都应做到“有理有据”。

为保证出具的审查报告规范、严谨，技术中心制定了《珠海市控制性详细规划成果技术审查操作手册》，对审查的技术流程、工作要求进行规范，对审查意见的表述提出标准化要求，同时对审查中遇到的疑点、难点及其解决方案进行总结，汇编形成审查问题库纳入手册，为后续审查工作的开展提供了有效的参考依据。

此外，技术中心还建立了内部的规划联审会议制度，会议由相关技术负责人及审查部门全体成员共同参加，逐条审核相关审查意见，对于有疑义的问题进行着重探讨，并通过咨询相关职能科室确定最终审查意见。必要时，会邀请相关科室、编制单位一同参加，进行现场质询和答疑，通过加强沟通保障了技术审查与行政管理需求的一致性。

以上内控制度确保了审查报告标准化和高质量，也提升了审查效率。

3.3 自动化、智能化的信息化审查手段

控规技术审查涉及的资料和内容众多，仅靠人力很难保证审查速度，当遇到审查任务量大、人手不足的情况时，往往难以按期完成而影响审批效率。因此，技术中心利用信息化手段开发辅助审查工具，将一些机械性的校核工作交给系统完成，极大地加快了审查速度。例如，输入控规人口规模可以自动生成按标准配置的设施需求数量；导入地块控制指标一览表可以进行自动校核，并输出不符合技术标准或指标不闭合的地块信息；通过导入规划用地方案，可与数据库中的总体规划、专项规划等成果进行自动比对，识别未落实规划的地块图斑，并输出对比结果，等等。

3.4 与编制单位信用管理挂钩的成果质量审查措施

技术审查只是提升控规成果质量的一种手段，更重要的是从编制源头抓起，通过成果质量与信用管理挂钩，驱使编制单位加强送审前的校审工作。2017年开始施行《珠海市城乡规划编制行业信用信息管理实施细则》，规定规划成果质量评价是规划编制行业信用评价的重要依据之一，信用评分较低的编制单位及从业人员在承接珠海规划编制项目时会受到一定限制。同时，搭建了珠海市城乡规划信用信息管理系统，实现对规划编制单位及人员的登记管理，控规成果质量评价结果也将录入系统，由此技术审查具备了强有力的工作抓手。相关监督措施实施以来，单个片区控规成果规范性意见由2015年的100余条，下降至近期审查的平均30余条，有效地实现了“以审促编”，控规成果编制质量有了明显的提升。

4 结语

珠海作为粤港澳大湾区重要节点城市，应以高水平、高质量的规划融入湾区建设，指导城市未来发展。珠海市自然资源与规划技术中心经过多年实践，在控规技术审查方面积累了一定工作经验，总结形成了一套较为成熟的工作模式，配套了严格的质量内控机制，采用高效的信息化审查手段，并以规划编制行业信用信息管理为抓手，有效地保障了控规成果质量，相关方法与经验也为其他城市规划管理提供了“以审促编”的思路和参考。