碳达峰背景下城市低碳出行体系发展策略研究

何小洲，安子贞，刘 鹏，刘超平

南京市城市与交通规划设计研究院股份有限公司

0 引 言

气候变化是当今人类社会面临的共同挑战，而以焚烧化石燃料得到的二氧化碳为主的温室气体浓度持续升高是导致气候变化的重要因素。因此，控制二氧化碳排放总量，增加碳汇能力，实现碳循环平衡，对于应对全球气候变化具有重要意义。为积极应对气候变化，中国明确提出力争2030年前实现“碳达峰”、2060年前实现“碳中和”的目标。根据国际能源机构数据显示，2018年我国交通运输领域能源消费量为4.67亿吨标准煤，占能源消费总量的10.2%；交通运输领域二氧化碳排放量约为10亿吨，占碳排放总量约10.7%[1]。交通运输行业是能源消耗及碳排放三大行业之一，是应对气候变化的重点领域，交通运输行业碳排放总量控制将是我国2030年碳排放达峰的重要影响因素。

城市客运是交通运输领域重要的组成部分，其能耗在交通运输领域占比超过三分之一（2018年其能耗占交通运输领域的39%[1]），推动城市客运发展向低碳出行模式转变、控制城市客运领域能源消耗和二氧化碳减排，对于2030年碳达峰的目标实现具有重要的意义。

1 现状低碳出行存在的问题

城市低碳交通是指在满足居民交通出行需求的前提下，降低交通的碳排放，提倡环境友好的新型交通发展模式，以节约能源、降低排放为核心，以保护环境、促进城市交通可持续发展为目的[2]，主要特征是低能耗、低污染、低排放，涉及步行、自行车、公交车、地铁、有轨电车、出租车、私家车等交通方式。低碳出行指依托城市低碳交通体系，优先选取零碳排放或碳排量较低的慢行交通、公共交通以及使用清洁能源的出租车、网约车、私人小汽车等交通方式，实现居民出行的低碳化。

从现状低碳出行情况看，目前我国各城市公共交通特别是大城市的轨道交通取得了较快的发展，慢行出行也得到了一定程度的重视，但是，在城市化和机动化快速发展背景下，低碳出行体系的发展依然存在较大的问题，主要表现在：

（1）城市用地布局不利于交通减量减碳。城市空间低密度蔓延增长，导致城市交通出行客流分散，不利于集约化、低碳化的轨道交通、中运量公交等公共交通方式的运营组织。居住与就业的空间错配导致职住关系失衡，居民通勤出行距离、时间、成本增加，通勤交通总量快速增长，碳排量增加，引发空气污染等问题。城市功能布局、生活区公共服务设施配置不合理，导致居民生活、就医、休闲娱乐、购物等生活出行距离增加，居民生活出行很大程度上需要依赖机动化出行方式，难以单纯通过步行与自行车出行满足日常生活服务需求，不利于5～10min、5～15min社区生活圈的构建。

（2）城市居民出行模式不集约不低碳。目前，由于私人小汽车的快速发展，其保有量逐年上升，导致了私人小汽车出行分担率居高不下，而私人小汽车无论是能耗强度和碳排放强度在所有城市交通方式中都是最高的；与此同时，公共交通发展后劲不足、出行分担率提升乏力，步行与自行车出行比例日趋降低。以广州市为例，2015年至2019年，全市私人小汽车由166万辆增长至198万辆，增长了19.3%；全市机动化出行方式结构中，个人机动车出行比例始终保持在47.5%～47.8%之间的较高水平，而公共交通（含常规公交和轨道交通）出行比例从43.7%增长至44.1%，仅增长0.4%[3]；自行车出行比例由2005年的9.1%下降到了2017年的8%。究其原因，主要有二：其一，公共交通出行服务水平和整体竞争力有待进一步提升。很多大城市公交线网层次单一，公交线网布局也不尽合理，运营服务水平较低，同时在城市主次干道上缺乏路权优先或交叉口优先，导致公交出行效率难以与小汽车竞争；目前我国城市高峰期公共交通/小汽车出行时耗比普遍未达到公交相对小汽车出行具有竞争力的“1.5倍以内”水平[4]。其二，步行与自行车出行安全和出行环境有待改善。机动化快速发展背景下，私人小汽车快速增长，挤压步行与自行车出行空间，步行与自行车交通路权难以保障，对出行安全造成了极大的影响。与此同时，步行与自行车出行的精细化设计与衔接设计不足，交通网络连通性、通道连续性、通行环境打造有待改善。

（3）新能源车推广进展缓慢且配套设施发展滞后。虽然公共交通领域新能源车辆推广进展较快，但私人小汽车推广进展不如人意，且充电桩、加氢站等配套设施建设相对滞后。以南京市为例，截至2019年底，全市共有新能源车辆9304标台，占运营常规公交车辆的88.19%[5]；而新能源私人汽车有6927辆，仅占私人汽车车辆的0.3%。配套设施方面，充电基础设施建设虽然近几年保持高速增长，全国充电桩保有量从2015年的6.6万台增加到2020年的168.1万台，年均增速91%，但是公用桩900m半径覆盖率还不足。以北京市、上海市等25座大城市（含4座直辖市、16座省会城市、5座计划单列市）数据为例，中心城区公用桩900m平均覆盖率为73.5%，其中省会城市太原市仅为48.1%[6]，距离《电动汽车充电基础设施发展指南（2015—2020年）》（发改能源〔2015〕1454号）中提出的城市核心区公用桩900m全覆盖的要求还有一定差距。此外，加氢站建设进度较慢，制约了氢能源汽车的推广应用，以佛山市南海区为例，截至2020年8月，全区共有氢能公交车397辆，但仅建成加氢站6座，再加上氢源供应不稳定，大量已购置的氢能源车辆无法投入运营，制约了氢能源汽车的使用。

2 低碳出行面临的机遇与挑战

2.1 国家陆续出台相关政策文件，持续推动交通绿色发展、倡导低碳出行

2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出2035年“基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局”，明确要坚持生态优先、绿色发展。同年9月，《交通强国建设纲要》印发，明确提出交通绿色发展要“节约集约、低碳环保”。与此同时交通运输部联合中央宣传部、国家发改委等部门陆续印发《绿色出行行动计划（2019—2022年）》、《绿色出行创建行动方案》等文件，持续推动城市交通向绿色、集约、低碳环保转变。

2.2 居民出行需求多样化为低碳出行发展带来了机遇

随着十九大“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”重要论断提出，表明当前人民的出行需求已经由主要关注可达性向更加注重效率、品质、舒适、安全等多角度转变，居民出行需求呈现多样化趋势。越来越多的居民开始关注日常交通出行与城市生活环境、生态保护的关系，开始更多地选择步行、自行车和公共交通方式出行。交通低碳发展要求与居民出行需求的转变不谋而合，可以预见，未来将有更多的居民采用低碳交通方式出行，将极大地推动低碳出行的发展。

2.3 汽车的新能源化和新业态的快速发展，为低碳出行发展提供了更多的选择

从国际新能源汽车发展进程看，20世纪60—70年代美国、日本、欧盟等国家和地区就开始研发新能源汽车，现阶段已逐步进入推广应用的起步阶段。从市场规模来看，中国已经成为全球新能源汽车产业最活跃的地区之一，其电动乘用车的销量占全球一半以上，电动公交和电动卡车的销量占全球90%以上[7]。同时，根据相关预测，未来10～30年新能源汽车将逐渐成为主流产品。新能源汽车快速发展以及其低碳排放的特点，为居民低碳出行提供了更多的选择。

与此同时，随着信息技术的发展、互联网和智能终端的普及，网约车、共享汽车、共享单车、定制公交等新业态快速发展，为居民出行提供了更加多元化的交通方式，同时也为低碳出行提供了更多的选择。

2.4 城市化和机动化仍处于快速发展阶段，将持续冲击城市低碳出行的发展

近十年我国城市化快速发展，根据第七次人口普查数据，我国城镇化率已达到63.89%，城镇化进入新的阶段，但是与发达国家80%的平均水平相比仍然有较大差距。我国已进入以城市群为主体形态的发展阶段，城镇化也将进入新的发展阶段，人口更加集聚，核心区出行需求更加旺盛，出行总量和周转量也将持续快速增长。同时，我国城镇化发展空间还较大，未来一段时间仍将处于快速发展阶段，城市交通需求总量还将继续增长。

结合国际发达国家机动化水平发展经验，我国目前机动化水平（2019年汽车保有量186辆/千人）与国际水平（大于400辆/千人）还存在很大差距[8]，我国大部分城市仍处于机动化快速发展阶段，尤其是中西部地区，机动化发展还远未饱和，未来相当长时间内机动车保有量还将保持较快速度增长。由此将很可能带来城市交通碳排放持续增长，持续冲击交通系统的低碳发展。

3 低碳出行体系发展总体策略

3.1 规划引领，优化城市国土空间结构和布局

科学编制城市规划，优化城市国土空间形态，构建低碳出行导向的城市用地布局，从源头上避免不必要的交通需求，合理控制交通出行需求总量。

合理协调城市空间布局与交通设施要素布局的关系。空间布局优化调整应有利于交通出行总量减量和出行方式结构优化，有利于低碳出行体系构建，重点处理好轨道交通、综合枢纽、大型公交场站等重大交通设施与城市空间、用地的关系。

宏观上，轨道交通、BRT、有轨电车等重大交通线性设施应支撑和引导城市轴线、多中心、多组团的形成和交通出行联系；中观上，城市用地开发要有利于构建以公共交通、慢行交通为导向的低碳出行体系；微观上，注重用地和交通功能的高密度混合式集约开发，推动办公、教育、文化活动、体育健身等服务要素与商业服务业用地混合布局，强化步行与自行车网络对社区服务要素的有机串联，助力15分钟生活圈的实现。

3.2 设施改造，完善升级低碳出行基础设施体系

坚持公交优先，持续推进轨道交通、BRT、有轨电车等大中运量公共交通建设。优化公共交通功能层次结构，重点形成由市域快线、城市干线、中运量轨道等组成的快干融合、疏密有致、多层次一体化的轨道交通网络。以大容量轨道交通强化中心城市对周边市镇的辐射吸引力，引导城市空间布局优化和土地集约利用。

树立“窄路密网”的城市道路布局理念，加强支路街巷建设改造。新建地区积极推行“小街区、密路网”模式，老城及已建地区因地制宜推进路网加密改造。打通各类“断头路”“瓶颈路”，实施精细化交通组织管理，提升道路微循环能力，建设快速路、主次干路和支路级配合理、适宜低碳出行的城市道路网络。

发挥以轨道交通为代表的公共交通优势，打造枢纽场站一体化衔接的低碳出行链。不断完善轨道交通接驳能力，推进公共交通枢纽站点一体化衔接设施配套工作，打造“区域—市区—末端”一体化衔接的低碳出行链。推进复合化公共交通枢纽及场站建设，提倡TOD开发模式，保障公共交通用地，推进土地资源高效利用。

加快新型交通基础设施体系构建，持续推进加氢站、充电桩、路侧感知设备（包括电子感应设备、雷达、智能RSU、摄像头）等设施建设。落实相关政策，细化加氢站、充电桩建设标准和规范，推动加氢站、充电桩建设合理有序推进，支撑新能源汽车推广，助力交通减碳。强化加氢站、充电桩智能化建设，建设智慧充电桩、智能加氢站，推动设施间信息交互。通过路侧感知设备的建设为近期大力推广主动式公交优先，远期智能网联汽车的自动驾驶奠定基础条件。

3.3 智慧赋能，全面提升低碳出行服务水平

提供多样化公交服务产品，提升公共交通服务品质。构建以轨道交通和中运量公交为主体，多层次地面公交为网络，慢行交通为延伸的城市公共交通系统。重点通过“互联网+公交”新模式，持续优化定制公交服务，发展社区巴士、旅游巴士等特色公交线路，开发多元“产品线”，填补服务空缺，挖掘并满足多样化的市民公共交通出行需求，实现与轨道交通错位协调发展；开展MaaS生态系统、技术架构以及政策架构研究，整合政府、交通运输运营商、科技企业、金融企业、研究机构、行业协会资源，推动多样化的公共交通资源整合、多层级公共交通服务网络融合、多元化公共交通设施配置，逐步打造形成以乘客为中心、以公共交通为主体的门到门高度整合的出行即服务体系。

规范引导绿色出行新业态发展，为居民提供多样选择。促进“公共自行车+共享单车”融合发展，规范互联网租赁自行车发展，加强对共享单车的监管，规范单车骑行人通行与停放秩序。促进“巡游车”与“网约车”融合发展，积极鼓励创新巡游车经营体制、优化运价管理机制、加快网约车合规化发展。

推进交通信息化与智能交通系统建设，提高交通服务效率与水平。应用大数据、人工智能、移动互联网、云计算等技术，进一步完善交通大数据处理平台、智能交通管理综合应用平台等，为居民低碳出行提供更高效、更便捷的信息服务。

3.4 政策引导，大力推广低碳交通工具的使用

持续加大公共交通运营补贴，为公共交通发展提供稳定、足额的财政补贴；推进实施阶梯优惠票价、优惠换乘、累计折扣票价等多种形式的优惠政策，降低公交出行成本，实现电子支付与传统刷卡支付享有相同乘坐、换乘优惠。

完善汽车新能源补贴政策，强化纯电动车辆、混合动力车在公共交通、共享交通领域的推广应用；同时积极推广以氢能源为代表的清洁能源车的使用，研究加氢站建设、氢能源车辆运营的相关补贴标准，引导私人小汽车、出租车、公交车辆等使用清洁能源。

开展城市低碳交通示范区建设，探索低碳交通体系构建和相关机制；积极探索低碳出行积分制度，引导鼓励居民选择步行、自行车、公共交通等低碳出行方式。研究制定公众参与感强、富有吸引力的小汽车停驶相关政策，鼓励对自愿停驶的车主提供配套优惠措施，探索建立小汽车长时间停驶与机动车保险优惠减免相挂钩的制度。

3.5 强化治理，营造良好的低碳出行环境

加强慢行交通环境治理，优化慢行出行空间。加大非机动车道和步行道的建设力度，保障非机动车和行人合理通行空间，加强道路慢行空间整治；针对棚户区、老旧小区、住宅小区、商业区等开展环境综合整治工作。结合山、水、林、湖等自然特色，加快推进城市绿道、休闲碧道等设施建设。

加强公交专用道的违法管理，形成全天候执法能力，结合公交专用道设置、城市拥堵点治理逐步推进公交优先信号交叉口建设与改造，打通公交车辆运行关键节点。加强静态交通治理，规范停车秩序。合理规划建设停车设施，加强片区静态交通治理。推动“互联网+”智慧停车系统建设，加强停车信息引导，探索推进停车共享。

持续开展绿色文化宣贯工作，鼓励绿色出行全民参与。持续开展绿色出行宣传月和公交出行宣传周活动，深入机关、社区、校园、企业和乡村等开展绿色出行宣传，扩大宣传覆盖面和影响力，提高公众对绿色出行方式的认知度和接受度。完善公众参与机制，积极开展文明交通绿色出行主题活动，加大社会监督力度，畅通公众参与渠道，广泛征求公众意见建议。

4 结束语

当前气候变化已经在全球范围造成了规模空前的影响，实现低碳发展是全人类共同的目标。论文分析了我国城市低碳出行体系现状存在的问题，并结合国家政策、出行需求变化、新技术新业态发展等情况研判低碳出行面临的机遇与挑战，在此基础上提出了低碳出行发展的总体策略，以期为我国城市低碳出行体系发展，为城市客运节能减排提供借鉴和参考。