政府安全监管方式探讨及对策建议——对策建议篇

杨和平 连民杰

（中钢矿业开发有限公司）

现阶段，企业生产安全事故易发、多发，暴露出政府安全监管方面的不适宜性，因此，政府主管部门必须充分认识安全发展的规律性，结合当前国家经济发展现状，创新安全监管方式方法，改进监管手段，为国家安全发展、高质量发展提供保障。

1 安全事故与管理模式

1.1 安全事故

矿山、建筑、危化、烟花爆竹等高危企业发生事故影响大，关注多，焦点集中，但正因其是高危行业，受制于技术工艺条件、专业人才缺乏等不足，发生安全事故是不可避免的，也是现行经济条件下的必然，发达国家也会发生事故。相较于交通安全，高危行业的安全生产成绩尤为显著。2020年，全国共发生矿山事故434起，死亡573人，同比分别下降19.1%和22%，其中煤矿事故122起，死亡225人，同比分别下降28.2%和28.8%，百万吨死亡率0.058，下降30.1%，建国以来首次全年未发生重特大瓦斯事故；非煤矿山事故312起、死亡348人，同比分别下降14.9%和16.9%［1］。而交通安全事故多年居高不下，国家统计局数据显示，2018年全国发生交通事故244 937起，死亡63 194人，重大事故5起、死亡67人、失踪2人、伤79人、直接财产损失138 455.9万元，万人死亡率1.9，几乎每8 min就有1人死亡［2］；2019年，事故仍呈上升趋势，发生事故247 646起，上升1.11%，万人死亡率1.83［3］。

高危行业成绩的取得来之不易，现行经济条件下发生事故在所难免，应正确看待，多一份平常心。

1.2 管理模式

不考虑企业的安全生产现状和管理水平，政府对企业停产整顿“一刀切”的安全管控模式，短期内对当地的安全态势会有所改善，但长期则是低效的，甚至是负效率的。因为这种无差别的高压政策，企业不会在技术层面、管理层面、体系指标层面等有质的变化，也就不可能从根本上解决问题，安全建设与经济是分不开的，不能简单地用政治和理想去解决。同时，这种因其他企业发生事故而受到变相连坐处罚，会直接导致企业形成与邻为壑、小富即安、不思进取的惯性思维，严重阻碍安全水平的进一步提高。

基于此，严格依法执法，要在法律规定的权限内决策监管，杜绝无法理依据的“一刀切”做法，实施“一企一策，对症下药”，精准管理。对事故发生单位、安全生产条件达不到法律法规、规范要求的，要坚决停产整顿，严把验收关。而对合法企业、安全生产标准化一级以上企业加大扶持力度，鼓励企业合法依规生产经营。

2 安全管理常态化

企业的生产是连续的，隐患是动态的，常规的随机式（突击式）、运动式检查发现不了企业的深层次问题，因此必须以常态化监管为主，辅之以“四不两直”等随机式检查，经常性地深入企业调研、指导、检查，才能及时发现企业安全管理中存在的缺陷，真正做到制度严密，执行严格，惩处严厉，才能帮助企业改进管理方法，完善管控手段，做到安全生产。

2.1 宣教常态化

定期进企业进行安全知识宣讲和培训，充分利用网络平台，采用动漫式闯关、积分奖励、全员考试等手段，鼓励企业员工主动学习，提升安全意识。同时做到季度或半年的定期全员培训考核，并设置一定比例的现场模拟测试。安管人员、特种作业人员培训应坚持理论与现场相结合，体验式（VR）、探讨式、现场操作式等多方法运用，确保培训效果。

2.2 隐患排查常态化

根据企业风险级别，按高、中、低风险程度设置检查比例（如高风险50%、中等风险30%、低风险等20%），制定月度隐患排查计划，实行重大隐患举报奖励制度，按计划对企业实施隐患排查，分析隐患产生的原因，明确改进措施，并将隐患分类计入台账。

2.3 专家“会诊”常态化

聘请安全技术中介机构开展技术服务，发挥中介机构技术水平高、专业全、检查专业优势，为企业把脉会诊。

2.4 安全执法常态化

制定执法计划，督促检查企业隐患整改落实情况，对企业违法违规“零容忍”。

3 管理机构专业化

长期以来，安监机构人员专业性不强，编制复杂，部分人员缺乏敬业、尽责精神，制约着安全监管的科学化、专业化发展。

3.1 煤监系统专业化管理成功经验吸收

近几年，煤矿生产安全事故发生率直线下降，除企业本质化水平和安全管理能力提高外，很大程度上得益于煤监系统专业技术人员配备较多，专业门类齐全，专业化程度较高，“号脉”准确。2008年煤矿系统本科及以上学历人员达67%，省局和分局分别达60%、72%，76%的人员从煤矿主体专业毕业［4］。

3.2 国外经验借鉴和吸收

国外安全监察机构招聘人员对业务素质和能力有较高的要求。美国职业健康安全监察员选拔主要依据专业知识和经验、掌握相关标准，并通过严格的危险辨识培训。日本劳动基准监督官与一般公务员不同，有专门的法定资格要求，需通过劳动基准监督官任用的专门考试，具备较高的专业知识和能力，建立了基层学习、定期业务培训、升职培训的教育体系。英国“健康与安全执行委员会”（HSE）下设的矿山安全监察部中，安全监察员由采矿、机械和电气专家组成，其中50%为采矿专业技术人员；矿山安全监察员的录用条件是有献身安全事业的坚定志向，具有采矿专业高等学历、国家颁发的采矿专业一级证书（英联邦国家要求具备下列条件才能参加考试：年龄达到25岁，采矿工程学士及以上学位，矿山工作经验不少于5 a，其中必须包括3 a地下矿山工作经验，6个月直接参与地面支持、运输和维修工作，采掘作业3个月且不少于65个班次，3个月且不少于65个班次的炸药装填、爆破工作经验），有丰富的矿山安全实践经验，经个人申请，HSE考核小组考试通过，最后由HSE主席任命并颁发证书。

因此，加强机构专业化发展是提高安全监管能力和水平的必由之路，同时应提高从业人员的待遇和岗位荣誉感，吸引更多、水平更高的专业技术人员加入，提高专业技术人员的录用门槛和比例。专业技术人员除应具备相关专业学历，同时要有不少于5 a的行业基层工作经验，且所在企业年度绩效测评优良，具备较强的责任心。考核录用过程中，应严格程序管控，杜绝无关人员加入。

4 考核体系及惩处制度科学化

4.1 考核指标科学化

“零目标”是地方政府和企业共同努力的方向，需要国家经济和企业安全生产条件发展到一定高度才有可能实现，是一个长期的实践过程。

4.1.1 目标设定科学化

安全目标的设定是一个严谨、科学的过程，必须结合当地的经济发展方向、产业布局规划、产业构成、企业规模与性质、技术装备水平、从业人员受教育程度及安全意识、监管机构能力等因素进行综合风险评判和考量。要认清国家经济现状和安全发展阶段性规律，不能套搬国外管理经验，不考虑国情和地方安全实际。要改变原有的以事故起数和死亡人数的升降对政府和企业的考核办法，应结合地方经济发展现状和经济总量确定努力目标，如亿元GDP事故率、死亡率等，给政府、企业一定的发展空间。同时还应把事故的处理情况纳入业绩考核范畴，对于及时、如实上报事故信息，并采取有力措施控制事故损失的企业，安监部门和地方政府应给予一定的嘉奖，并推广事故控制的经验，从而提高企业如实上报事故信息的积极性［5］。

4.1.2 “零事故”企业的奖励

利用政策和产业支持引导企业逐步提升机械化、自动化发展能力和从业人员安全技能与素养水平，鼓励企业加大安全投入，不断提升本质化程度和改进管理水平，对安全管理实现质的飞跃和“零事故”企业重奖，同时在企业发展、贷款融资、税收等方面加大扶持力度，引导和激励地方行业安全发展。

4.2 法制建立与健全

法制的不健全、不严密，责权不明，问责不具体，程序简化，导致该问责的不问责或处罚过轻，不应担责的被问责，严重挫伤了大家的工作积极性。

（1）完善法律。明晰法律条文中的模糊表述，杜绝主观意识，提高法律的严肃性，给执法者明确的量刑裁决指示。

（2）明确监管机构岗位履责责任清单。制定标准到位的量化绩效考核办法和责任追究制度，明晰政府和企业安全管理的差异，分清主管与监管的区别，推行尽职免责措施，提高安监人员的工作积极性和主动性。

（3）量化责任追究，杜绝弄虚作假。在量化责任追究的前提下，严厉打击违规发放安全生产许可证、隐患整改开绿灯、培训弄虚作假等行为，对违法企业、事故责任企业和责任人员依法严厉处罚，无关企业和无关人员不受牵连、不作处罚或变相连带处罚。

4.3 管控机制创新

改革开放至今，以经济效益为中心，粗放式的发展也为安全生产埋下了诸多隐患。虽然多年来，高危行业生产安全事故呈连年下降趋势，安全形势相对稳定，但事故多发态势仍未实现根本性好转，究其原因，管控机制、管理手段缺乏创新与突破是主要原因。因此，要解决现阶段我国工业化发展进程中的安全问题，变革机制、推陈出新才是根本。

4.3.1 监管机构垂直管理

监管机构的属地化，受制于地方经济发展、财政税收压力和当地政府行政干预等，一直是制约其大胆管理、依法执法的主要原因。煤监系统的机构垂直管理模式，给高危行业的安全监管提供了成功范例。2020年国家将煤矿和非煤矿山安全监管业务合并，成立矿山安全监察局，实行系统机构垂直管理是高危行业管控模式的新突破（虽然地方机构改革进度较慢，目前效果不明显），是安全监管机构未来更好履职尽责的发展方向。

4.3.2 事故调查专职机构设置及专家委员会组建

发生生产安全事故后，事故调查组成员临时从政府部门、高校科研机构、企业等拼凑在一起，人员素质、业务能力、专业素养、对法律法规的认知程度等参差不齐，调查的专业性、责任人的认定、问责建议等公平与公正性始终受到专业人士和公众的质疑。因此，应借鉴发达国家经验，成立生产安全事故调查局，专职从事事故调查，直接对政府负责。调查过程中，如发现政商勾结、经济犯罪等线索，才向地方政府申请公检法介入。同时组建生产安全技术专家委员会，成员除包括高危行业相关专业人员外，还应有熟知企业安全管理、政府监管模式和法律方面的专家，这样既可以对事故调查提供技术支持，又可以对事故的直接原因、间接原因和责任追究建议等结论提出质询。

4.3.3 上级部门督查抽检制的实施

上级安全监管机构每年应对辖区内的下级机构制定督查抽检计划，明确检查范围、频次、比例、数量，确保区域内相关企业抽检数量3～5 a全覆盖、无遗漏。重点对企业安全设施竣工验收、安全生产许可证发放审查、安全标准化等级评定等程序及质量的符合性实施核查，杜绝评价机构与企业串通、投机行为，严厉打击检查人员不尽责履职、工作应付，企业、评价机构及专家弄虚作假，不认真，不严谨等行为，发现违法违纪线索，及时提交有关部门严惩。

4.3.4 企业主要负责人任职条件要高

高危行业主要负责人的专业技术水平、安全意识及管理能力决定企业安全生产的优劣，因此要在行业内提高主要负责人的任职学历准入标准，将一定年限的现场工作经验和具备注册安全工程师资格等作为必备条件。企业任命后，应将主要负责人的任职资格等材料移送当地安监机构备案。企业相关分管负责人、部门等也应结合企业规模、风险程度等明确设置数量、人员及任职条件，也可条件成熟时有序推行“职业经理人”制度。

4.3.5 劳务工资质与管理

制定外包队伍及劳务派遣工的安全符合性检查计划，既要真查真管，追本溯源，核查外包队伍人员、劳务派遣人员在本单位的招聘录用档案、工资发放、社保交纳、教育培训等有关材料，真正杜绝租用、挂靠资质等违规现象；又要加强专业队伍建设，提升技术水平和安全管理能力，真正发挥专业队伍专业化作用及优势。

4.3.6 企业用工形式与培训

在外包队伍达不到专业化要求的情况下，高危行业生产企业应逐步取消外包队伍作业、劳务派遣工用工形式，把安全纳入企业自身管理范围；同时，抓好安全培训这个源头性、根本性举措，彻底解决人员流动性大、员工业务素质差等问题，鼓励企业与员工签订5 a以上的用工合同，倡导1～3 a“师带徒”培训方式，打消企业在安全培训上投入的顾虑。

4.3.7 对中介机构技术服务质量的监督管理

一是对中介机构造假、发生事故后的追责方式，由被动管理调整为事前预防。通过日常检查、核实，一旦发现中介机构出具监测、验收、评价等虚假材料，立即启动问责机制，吊销资质，严惩相关人员。二是设立技术服务中介机构库，库内单位应不少于5家，需要提供技术服务时随机从库内抽取。三是加强对聘请的第三方技术服务机构的服务效能评价，杜绝中介机构与企业串通、作假等行为。四是强化监管机构廉政建设，杜绝与中介机构相互依存、互得利益关系。五是出台严厉的问责惩罚制度，时刻高悬达摩克斯利剑，使中介机构不敢、不能作假，企业、中介及专家在合法守规、履责尽职上下功夫，提高检查、验收服务质量，彻底扭转被动监管局面。

4.3.8 事故调查、日常检查情况信息化及透明化

事故调查和日常检查结束后，要及时召开情况通报会，向媒体和公众公布有关信息和初步结果，并接受专家技术委员会和新闻媒体、公众的质疑和问询，对受到处罚的企业公开曝光。事故调查报告应设立一定时间的公示期，接受社会监督，确保事故调查处理科学、符实，问责公平、公正、透明。

4.3.9 问责制度完善

责任追究制度本质上是对权力运行结果的评价和责任追究，是一种事后的惩戒措施与制度，问责制度是一种事前、事中、事后都发挥作用的有效制度安排［6］。事前履责更是安全系统重点履责环节，是“安全第一，预防为主，综合治理”的重要体现。迄今为止，我国还没有一部全国性的问责法，只有一些政府规章和散见于相关法律中的零星规定，制度不完善，程序不健全，问责范围和对象不明确，权力与责任关系不平衡，问责不具体，以致问责力度削弱，甚至出现假问责、问责秀等问题，严重阻碍了安全发展进程。因此，制定问责制有利于社会主义法治社会构建，有利于增强政府安全监管人员责任心，改进工作作风，认真履职尽责，严格执法。

5 依法管理

（1）理清政府监管权限，调动大家积极性。政府的责任是监督。《安全生产法》明确规定，安全责任的主体在企业，地方政府对企业安全实施监督管理。隐患的排查治理是企业的职责，政府的职能是对企业是否合法依规安全生产进行监督检查，不是代替企业查找隐患，而是通过检查，查找企业是否存在违法违规行为，是否按照国家法律法规要求建立健全安全生产管理体系，并正常履行自身的安全主体责任，持续改进措施是否得到很好的落实。政府检查企业是履行自身职责，而不是对企业安全实施大包大揽，也不是到企业检查后，如企业发生事故，政府检查人员就脱不了“检查不认真，未能发现事故隐患，履职不到位”的失察责任。要时刻铭记安全责任的主体在企业，政府日常监管不会消弱企业的安全主体责任，不能把企业应负的职责强加于政府部门。日常工作中，加强监管人员的业务培训和廉洁教育，严格政绩考核，政府监管人员的问责应更多体现在政商关系、经济犯罪等方面，减轻责任压力，提高监管人员的工作积极性。

（2）坚持依法履责，依法执法。杜绝行政命令代替国家法规的不良做法，加强法律法规学习，树立对法律的敬畏心，正确对待国家法律赋予的权利，依法尽责，正确用权。

6 结束语

政府安全监管必须适应形势，完善监管机制，提升专业化精准管控能力，坚持依法监管、科学监管，为国家安全发展、高质量发展提供安全保障。