压力逆传导与权责匹配的基层治理创新＊——以深圳市G区“吹哨报到”为例

郑崇明，原 超

（1.深圳大学城市治理研究院，广东深圳518060；2.山西大学社会哲学与城乡发展研究中心，太原030006）

一、问题的提出

近年来，以“街道吹哨，部门报到”的城市基层社会治理创新实践被广泛应用于城市社会治理活动中。“吹哨报到”治理模式最早发轫于2016年北京市平谷区金海湖镇的打击非法偷盗专项整治工作。平谷区赋予金海镇“吹哨权”，执法部门需要及时响应“哨声”，从各自负责的领域入手，下沉到一线进行联合执法。该模式后来被北京市作为一项城市治理改革创新机制，并在全市16个区开展试点，其简约高效的运作机制与显著成效迅速被推广复制到全国各地，进而形成了一种新的城市基层社会治理模式，即党建引领下的“吹哨报到”模式。“吹哨报到”模式针对基层治理中需要市区相关部门协同联动的事项，由街道乡镇提出工作需求、发出集结号令（“吹哨”），相关部门迅速响应，到基层一线解决实际问题（“报到”），通过这种基层治理体制机制创新，实现了把更多资源服务管理放到社区，为居民提供精准化、精细化服务，切实把群众大大小小的事办好，依靠居民、依法有序组织居民参与社会治理，实现人人参与、人人尽力、人人共享的社会治理目标。

“吹哨报到”现象引起了学界较为广泛的关注，并主要围绕其运行机制与治理效果进行了诸多有益的讨论。一方面，“吹哨报到”模式在不增加治理资源的情况下，最大限度地聚集了企业、公众、社会组织等多方力量，从而构建了“党领共治”的基层治理格局，［1］对于完善超大城市治理体系具有重要价值。［2］另一方面，“吹哨报到”模式通过自下而上地发现问题与界定问题来启动治理流程，有效地化解了条块之间的内在张力。［3］总体而言，“吹哨报到”模式因其简约高效而备受推崇，在一定程度上弥补了科层体制的僵化与低效［3］，有效地破解了城市基层社会治理的“最后一公里”难题。［4］

本文主要关注“吹哨报到”模式的发生逻辑，即为什么会出现“吹哨报到”治理模式？在已有的解释中，人们更多地将原因归结于传统科层组织的结构性矛盾，即“条条”与“块块”之间的张力。由于基层社会治理中存在着严重的推诿扯皮和碎片化等问题，［5］致使基层社会的公共服务供给常常会出现“看得见的管不了，管得了的看不见”现象，而“吹哨报到”模式则有效地化解了一线基层治理主体权小责大的困境，其最为核心的内容是“条块”资源整合与“条条”资源下沉。既有文献认为治理体系中的上级党组织将“吹哨”权下放给街道、乡镇、社区等一线基层治理主体，但保留了检查考核权，即通过检查考核的方式来推动资源整合与资源下沉。

然而上述解释并没有回答权力下放的内在动因，忽视了一线基层治理主体的能动性。事实上，资源整合与资源下沉并不是简单地依靠行政命令或法定程序就能实现的；一线基层治理主体也并非完全处于被动状态。相反，他们在面对压力时，更多的是通过某种特定的方式与上级讨价还价，以此倒逼资源整合与资源下沉，即一线治理主体借助外部力量逆向传导治理压力，以扩大权力实现权责对等的行动逻辑，而这正是本文所要探讨的问题。本文在“吹哨报到”的运作逻辑基础上，构建了权责匹配的分析框架，并通过对深圳市G区基层社会治理的实地调研和访谈，揭示了“吹哨报到”模式的发生逻辑，即将基层治理压力逆向传导给上级，进而倒逼上级下放权力，最终达成权力与责任的有效匹配。

二、权责匹配分析框架

权力和责任是科层组织部门与岗位设计的基本要素。如何实现权力与责任对等是科层组织高效运转的核心所在。换言之，权、责、利三位一体在实际运行中的分离是导致责任目标制度失败的根源。［6］在外部约束不足的情况下，如果权力大于责任将导致权力滥用，甚至以权谋私、贪污腐败；反之则会诱发行动者的避责行为。避责行为的滋生和蔓延必然导致一线基层治理主体的退缩，进而消极地回应外部需求。［7］既有的研究发现，实现权责匹配一方面可以通过自上而下地授权来实现，另一方面也可以通过自下而上的倒逼机制来影响上级部门的行为。［8］这两种途径都发生于政府组织内部，且多通过上下级间的权力重组、同级部门间的责任分担来实现。［9］政府间上下级间的权力结构在很大程度上决定了下级实际上并不能拥有太多的讨价还价的空间。本文所讨论的“吹哨报到”模式虽然也是一种倒逼机制的权责匹配，但却突破了组织的边界，即一线基层治理主体借助了外部力量来增强其向上要权的筹码。

“吹哨报到”模式在本质上反映的是治理体系中的权责匹配问题。上级部门赋予一线基层治理主体“吹哨”权与一线基层治理主体自下而上地要求上级部门履行“报到”责任，实际上重构了组织内部上下级间的权力与责任。然而，在压力型体制与属地管理的约束下，一线基层治理主体实际上处于无限责任且不可退出的状态。因此，实现责任与权力的匹配成为一线基层治理主体的理性选择。在责任大于权力的情况下，实现权责对等的选择通常有两种。一是责任转嫁。由其他主体代替自己承担剩余责任。二是扩大自身权力。在当下中国的治理体系结构中，一线基层治理主体处于党政科层制链条的末端，其所拥有的权力最小。因此，扩大权力只能来自上级的授权，而其担负的责任则是法定的属地责任，避责的唯一途径是将责任转嫁给上级。事实上，向上转移责任几乎没有可能。因此，向上扩权，努力达成权责对等构成了一线基层治理主体行动的逻辑起点。从这个角度来看，“吹哨报到”模式的发生实际上是一个一线基层治理主体如何通过放大信号向上传导治理压力，以获得权责对等的过程。

条块关系是中国政府体制中基本的结构性关系。［10］在一个科层组织结构中，“条”主要是一级政府的直属专业职能部门，而“块”则是按照属地管理的，具有包干性质的一级政府。在中国独特的纵向政府间关系中，上级政府的“条”对下级政府对应的“块”拥有指导权（官方文字表述虽为指导权，但实际上是领导权）。但在属地管理的情况下，下级政府在某些领域或问题上并没有相应的处置权，但却要承担属地管理的全部责任。由此导致了属地管理约束下的下级政府权小责大的局面。而上级政府及其职能部门则刚好相反。简言之，“条”的权力大于“块”的权力，而“块”的责任是无限责任。条块关系失衡导致的条块矛盾是基层治理困境的重要原因。

“吹哨报到”模式重构了传统科层组织结构，按照自下而上的逻辑，以“块块”“吹哨”驱动“条条”“报到”，实现了属地管理权力与责任的有效匹配，进而推动职能部门资源整合和力量下沉。这一权责关系的重构实际上是上下级治理主体间讨价还价的博弈过程。上下级治理主体间的讨价还价谈判是政府运作过程的重要组成部分，其谈判方式主要有“正式谈判”“非正式谈判”和“准退出”。［11］但对一线基层治理主体而言，实际上是处于压力型体制下不可退出的无限责任“硬”约束状态。［12］因此，对于一线基层治理主体而言，主动“突围”，以求权责对等就构成了其行动的理性选择，而G区的“吹哨报到”则生动地呈现了这一自下而上的逻辑。本文分析框架如图1所示。

图1 “吹哨报到”模式权责匹配的分析框架

三、G区“吹哨报到”模式的行动逻辑

（一）案例描述

G区位于广东省深圳市西北部，占地面积150平方公里，户籍人口10万，实际管理人口150万，覆盖56个民族。近年来，随着G区进入大开发大建设时期，各种社会矛盾频发高发。在过去的10年里，5人以上集体上访近2 000多宗，围堵政府机关、拉横幅、穿状衣、举牌子、堵路等现象屡屡发生。随着科学城建设的推进，历史问题的遗留，加上土地整备的推进，使得基层社会矛盾更加突出。2018年全区信访量月8 000多宗，同比上升120%，群众来访量超过4 000多宗，同比增加40%。因此，急需破除传统治理结构的多级管理与条块分割的弊端，创新社会治理体制机制。

2019年，G区在区级、街道、社区和企业园区、住宅小区、建筑工地、医院等人流密集场所，搭建了200多个群众诉求服务大厅及全区群众诉求服务智慧指挥平台，致力于打造“500米群众诉求服务圈”“500米公共法律服务圈”和“500米社会心理服务圈”，为辖区市民提供矛盾调解、法律服务、投诉建议、心理服务、帮扶救助等服务，以期一站式解决群众诉求，一揽子提供群众服务。群众诉求服务大厅根据上报的各类诉求，经系统研判分为两类：一类为社区层面处置的群众诉求，一类为超出社区层面权限的群众诉求。后者即为社区剩余公共事务，并由社区党委启动“吹哨报到”模式，发令G区政府职能部门响应处置。具体而言，G区区委书记授权社区党委书记吹哨（协调权、督办权、绩效考核权），社区党委则把不同类别、不同等级的事项进行分类并“吹哨”区相关职能部门，明确各类事项区职能部门报到的时限、到场领导级别和人数，对不按要求落实的，进行通报并在绩效考核中相应扣分，从而确保职能部门真正以群众诉求为令、闻令而动，将群众诉求大部分化解在基层社区。

据统计，2019年，G区累计“吹哨”216次，调度1 600余名行政力量下沉，职能部门报道率98%，全区98%的群众诉求都能够当天在社区得到有效解决。“通过体制机制的改革创新把基层治理做扎实了，把管理服务做精细了，把国家治理的‘神经末梢’打通了，很多矛盾和困难就能迎刃而解，我们推进工作时也容易取得事半功倍的效果”①资料来源：G区群众诉求服务大厅访谈2020080010。。实践表明，G区“吹哨报到”模式在很大程度上解决了基层社会治理体系中一直以来权责关系模糊不清的问题。那么，这一权责对等匹配的关系是如何实现的呢？

（二）治理压力逆传导与权责重构

如前所述，在治理体系中，一线基层治理主体处于治理体系的末端，其所拥有的权力最小，但却面临着属地管理的无限责任。更为重要的是，在“向上负责”的压力型体制下，还面临着基层社会治理负荷的增长。可见，一线基层治理主体实际上处于进退维谷的双重压力之中。一方面，在压力型体制中，上级往往为下级规定了各种任务和指标，并用一票否决的方式对下级施加压力。另一方面，一线基层治理主体直面需求日益增长的服务对象，并承担着属地管理的无限责任。在这种双重挤压之下，一线基层治理主体并非被动地接受来自上级的行政命令，而是试图采取相应的策略来增强自身的议价能力以规避责任。G区一线基层治理主体自下而上地借助外部力量，将基层社会的治理压力直接传导给上级，倒逼同样处于属地管理无限责任的上级采取措施回应一线基层治理主体的需求，即“吹哨报到”模式自下而上的发生逻辑。

打造世界一流科学城是G区当前最为重大的任务。因此，当前G区全区的资源和力量都集中在土地整备上，为建设国家战略下的科学城做准备。“社会治理全部压在社区，不管什么矛盾，都必须要在社区解决，不能影响中心工作”②资料来源：G区群众诉求服务大厅访谈2020080902。。在编制硬约束的压力下，可能的选择是如何整合既有资源。因此，G区各级群众诉求服务大厅都不是常设机构，其工作人员都是从民政、公安、司法等其他部门临时抽调的。此外，还有相当部分聘用人员。更重要的是，信息高度透明的城市社会大大压缩了一线基层治理主体“上有政策、下有对策”的策略性变通空间。基层社会治理行政包干的压力与基层社会矛盾的日益增长迫使一线基层治理主体不得不想办法借助其他的方式来缓解权责不对等的双重压力。

对一线基层治理主体而言，在权力不足的情况下，最为重要的是如何将基层治理的压力传导给上级。在单一制的官僚体系中，竞争领导注意力并引起领导的高度重视是下级获取资源的常用方式，［13］“吹哨报到”模式也不例外。那么，采取什么方式向上级传递治理压力的信号，并吸引上级的注意力而获得更多的权力或资源无疑是最具策略性的。G区的“吹哨报到”主要通过压力反弹、压力传导，压力感知和压力反馈四个环节来实现一线基层治理主体权责平衡。

1.压力反弹。G区所有的社会公共事务都被要求在社区内就地化解。社区治理的核心力量是社区党委。社区党委及其领导下的社区居委会负有社区治理的无限责任。然而，社区党委仅仅是街道党工委的派驻机构，其所拥有的权力和能力都非常有限，对于社区剩余公共事务更是无能为力。部分社区党委书记甚至还存在权威不够，统筹能力不强等问题。［14］“我们既要抓安全生产、社会稳定、环境整治，还要完成上级交办的各种任务，现在还要加强党建，我们就这点人手，每天都疲于应对，（社区党委）书记都是24小时待命，大家都非常辛苦，关键是很多事情超出了我们的范围。”①资料来源：G区群众诉求服务大厅访谈2020080916。向上负责与治理负荷的双重压力在一线基层治理主体的身上迅速遭遇了反弹，并寻找可能的解决途径，而最有效的方式则是尽可能从中抽身，将社区治理压力直接反弹到区委区政府身上，甚至将治理压力进行放大，一改“不出事”逻辑，［15］不再隐瞒潜在的隐患，而是通过各种方式向上汇报。“该我们干的我们干，二话没说，但是超出了我们的权限和能力，我们干不了，也不能背这个锅，就要想办法推出去。”②资料来源：G区群众诉求服务大厅访谈2020080920。

2.压力传导。在基层社会治理资源不足的情况下，自主性扩张构成了基层治理主体的理性选择。［16］首先是吸纳辖区网格员、楼栋长、社区综治员、小区物管员、社区“五老”人员、义工、劳动信息员、“两委员一代表”等各类社会力量担任平安员。据统计，G区平安员队伍人数高达3.5万人，平均每40个人中就有一名平安员。其次，广泛发动在职党员、物业公司、业主委员会、两新企业、群团组织等社会力量兼职参与，从而建构了人人参与、全民响应的基层社会治理格局。此外，市民足不出户即可通过微信公众号、小程序、i深圳App等随时随地将各种群众诉求、矛盾纠纷等信息及时传输到群众诉求服务大厅平台上。通过吸纳社会力量，极大地扩大了信息收集能力，实现了基层治理资源的自主性扩张。G区群众诉求服务平台是一个集政治安全、维稳、综治、网格等业务系统的社会治理智能数据库，并实时联通公安、民政、卫健、社保等66个职能部门。这些信息都直接联通到了区委书记。简言之，社会力量扩大了信息收集的渠道，智慧平台改变了信息传递方式，从而增强了压力传导的有效性。

3.压力感知。能够竞争到领导注意力，并引起其高度重视的前提是领导能够感知到压力的存在。一线基层治理主体在这方面的策略主要是推送与中心工作高度相关的信息，并设置反复提醒功能。G区最为重要的工作是为推进科学城建设整备土地。土地整备不仅是上级党委决策议程中的重要大事和S市政府重点督查督办的事项，更是G区区委常委会日常关注的重要内容。［17］土地整备涉及到被搬迁人的核心利益，因而成为矛盾焦点。此外，安全生产、环境保护等也是G区的重点工作。为了引起领导重视，在智慧城市平台的事件分类设置上，将与土地整备等中心工作相关的信息设置为自动推送至区委书记和分管领导终端，并同时设置逾期未阅、未办提醒功能，以便促使上级能够及时感知压力并给予回应。“要让领导重视，要么让他高兴，要么让他烦。对我们来讲，让领导烦可能是比较好的方式，而且还都是与中心工作相关的信息，不处理不行。再说，出了事，领导也跑不了，大家都是一条绳上的蚂蚱”③资料来源：G区群众诉求服务大厅访谈2020080932。。

4.压力反馈。为维护稳定的社会局面，集中力量确保土地整备与科学城建设的顺利推进，G区区委不得不授予社区党委“吹哨权”，将超出社区权力范围内的矛盾纠纷交由区政府职能部门执行，而社区党委则主要负责处理自己权力范围之内的事，由此厘清上下级之间的权责关系。对于超出社区党委权限的公共事务，则由社区党委组织研判，决定是否“吹哨”。区政府职能部门接到“哨声”后，必须立即组织相关力量进行处置，并将处置情况向社区党委反馈。此外，区委书记还授权社区党委对区政府职能部门“报到”处置的考核权，并将此纳入区政府职能部门的年度考核范畴，进而促成了“吹哨报到”模式运行机制的发生，由一线基层治理主体自下而上发起的权责匹配目标基本达成。

综上所述，在基层社会治理压力剧增，无限属地责任和基层治理能力有限的多重约束下，一线基层治理主体通过吸纳社会力量，并借助大数据技术平台的便利，将基层社会治理的压力直接传导给区委书记。对区委区政府而言，同样基于属地责任的考量，将处置社区剩余公共事务的召集权授予社区党委书记，由社区党委书记通过“吹哨”的方式，向上级政府职能部门发令，进而将条块资源加以整合，并推动治理资源下沉。从根本上讲，“吹哨报到”模式是一线基层治理主体在属地责任与权责倒置的困境中做出的理性选择，通过扩大社会参与的方式，改变了传统科层制层层上报，逐级传递的信息机制，进而实现了上下级间权责关系的匹配与清晰化，使得上下级能够各司其职，进而改善了基层社会治理质量。“社区党委在其权责范围内，积极建章立制，针对外来人口基数大、流动性很强，导致流动人口聚集区矛盾纠纷长期高企的问题，通过落实楼栋长制度、出租屋分级分类管理和成立业主委员会、楼栋长协会、物业企业协会等，赋予物业企业、房东业主对租户的职责义务，并履行安全管理等相应的社会责任，使流动人口纳入有序管理渠道”①资料来源：G区内存资料《关于完善“诉源治理”机制推动矛盾纠纷源头化解的调研报告》。。另一方面，长期由上级政府职能部门负责的社区剩余公共事务也通过“吹哨报到”模式得到了妥善处理。给社区赋权后，社区能够真正有效整合行政、司法、社会等多种资源，处理问题路线由原来的社区—街道—区职能部门的三角关系，变为了社区—区职能部门的直线关系，从而提高了解决问题的效率。“在6个社区各组建一支综合治理中队，整合政法、执法、安监、消安、网格、市政等部门力量，把更多资源、服务、管理下沉到社区，由街道财政划拨专门经费，确保各社区中队工作顺利运转。由街道组织人事办会同社区综合治理办公室组织召开条块联席会议，通过会议协商协调矛盾、完善机制，实现了多部门联合执法、联勤联动，有效解决了基层人少事多、执法人员各自为战、条块联动不密切的问题。”②资料来源：G区群众诉求服务大厅访谈2020080912。

四、结论与讨论

作为一种城市基层社会治理创新现象，“吹哨报到”模式在本质上是一线基层治理主体在压力型体制与治理负荷增长的双重困境下主动向上要权，以求权责对等结果。既有的文献侧重于探讨“吹哨报到”的运作机制与治理效果，而忽略了该模式的发生逻辑。本文基于G区案例分析，发现在“吹哨报到”模式中，权小责大的一线主体通过外部力量将治理压力直接传导给上级，倒逼社会治理机制变革，进而厘清上下级间的权责对应关系，以块块“吹哨”驱动“条条”报到，推动资源整合与资源下沉，从而有效地缓解了压力型体制下治理负荷和治理资源之间的张力。因此，借助组织外部的技术力量和社会力量是一线基层治理主体寻求权责匹配的有效路径，有助于更好地改善城市基层社会治理绩效。

城市基层社会治理中的“吹哨报到”模式之所以能够生成，关键在于基层一线治理主体引入并整合了社会力量与技术力量。其中社会力量既包括各种社会群团组织，也包括普通群众。事实上，这种路径在某种程度上呈现出群众路线的特征。中国共产党在长期斗争中形成的一切为了群众，一切依靠群众和从群众中来，到群众中去的群众路线，对中国的国家建构具有特殊的意义。［18］在既往的研究中，群众路线更多是与运动式治理联系在一起的政治术语。由于在中央集权与地方治理之间存在着深刻矛盾，运动式治理对官僚制度失败的纠偏发挥着重要作用。［19］在中国历史上，常规治理与运动式治理周期性地交替，构成了中国独特的国家治理逻辑，而群众路线又是运动式治理的重要参与力量。

与传统的群众路线不同，“吹哨报到”模式中的群众参与是一线基层治理主体为寻求权责对等而借助大数据平台强化群众的参与性，其主要目的是扩大信号传导效果，为一线基层治理主体向上要权，实现责权对等，以有效规避条块之间的困境。其次，在“吹哨报到”模式中，广泛的社会参与不是在中央动员下纠偏科层组织的行为，而是把社会参与与科层组织相融合，不断优化科层结构及其运作流程，以改善基层治理的治理方式。上级授权下级“吹哨发令”职能部门的运作机制改变了科层组织的权力结构，使得科层组织更具弹性和回应性。第三，“吹哨报到”模式中的社会参与更多地是将社会力量纳入常规治理，一改运动式治理中的群众动员治理方式。它更多地是将科层制中的结构要素加以临时组合，而非以往的专项治理和小组治理。最后，“吹哨报到”模式中的社会参与重新建构了当下中国国家治理中的党政关系。在“吹哨报到”模式中，党组织处于核心地位，政府及其职能部门则处于支配地位。上级党组织授权下级党组织“吹哨发令”政府部门，这种新的党政关系既有利于党的领导，也有利于政府效率的提高。

现代信息技术不仅改变了科层制的信息传导机制，而且为“吹哨报到”模式建构了新的治理界面，［20］进一步扩大了社会参与。随着现代信息技术的发展，特别是大数据在公共部门的应用，广泛的社会参与不再是运动式治理的唯一方式，而是作为常规治理的力量被赋予了新的内涵。在中国官僚制独特的条块结构中，“条条”支配“块块”的现象比较普遍，加上属地管理的无限责任，处于末端的基层治理主体面临着不可退出的治理压力。由于自身议价能力较弱不得不寻求额外的力量来增加与上级要权的砝码。而其服务对象，即社会力量则成为其为最佳的选择。由社会力量通过数据平台向上传导治理压力，使得上级不得不改变传统治理结构，通过流程再造，赋予一线基层治理主体召集上级政府职能部门的权力，将剩余公共事务交由“条条”处理。由此清晰地厘清了上下级间的责权关系，进而缓解了了基层社会治理的压力。

综上所述，“吹哨报到”模式以“社会力量+技术平台”的自下而上逻辑推动了科层组织的流程再造，并极大地改善了基层社会治理，对于不断完善基层社会治理现代化具有重要意义。“吹哨报到”模式在机构设置总体不变的情况下，有效地规避了各种专项治理小组、临时协调小组的弊端，通过权责匹配，突破了传统科层制条块分割壁垒，建构了以界面为治理单位的条块虚实结合的治理机制，不仅将科层治理与网络治理紧密结合，破解了碎片化治理的困境，而且实现了治理结构的稳定性与灵活性的动态平衡，从而有效地回应了复杂社会的治理需求。而这一切都源于基层治理主体通过治理压力逆向传导的行动，建构并诱发了“吹哨报到”模式的形成。从这个意义上讲，实践层面要更加重视基层治理主体的能动性和创造性，为基层治理创新营造良好的氛围，引导、鼓励一线治理主体不断创新社会治理模式，推动社会治理现代化。