机构改革背景下对档案行政执法的思考

文/王瑞雪

根据中央及地方机构的改革方案及趋势，原档案局的行政职能划入党委办公厅，使其成为党委管理的单位或部门，由原来的“局馆合一”转为“局馆分离”。本文以西安市档案机构改革为例，分析档案机构改革后对档案行政执法的影响，进而为档案推进行政执法提出建议

2017年10月，习近平总书记曾在党的十九大报告中对深化党和国家机构改革作出了重要部署。2018年2月，经党的十九届三中全会研究，对深化党和国家机构改革问题做出了决定。2018年3月21日，中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》指出：“以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，改革机构设置，优化职能配置。”根据党中央和国务院对深化党和国家机构改革的重要部署，经中央备案审查通过，陕西省委、省政府批复，《西安市机构改革方案》应运而生。2019年1月13日，西安市委、市政府召开全市机构改革动员大会，对机构改革工作进行了动员部署。按照方案，市档案局（市档案馆）的行政职能划入市委办公厅，市档案馆仍作为市委直属事业单位，不再保留市档案局牌子。1月31日下午，按照西安市委深化机构改革协调推进工作专班关于《西安市新组建及更名部门集中挂牌工作方案》要求，西安市档案馆（局）举行了“西安市档案局”摘牌仪式，更名为西安市档案馆，其原有行政职能移交至西安市委办公厅，从原有的“局馆合一”转为“局馆分离”的管理体制。

档案行政执法是指国家档案行政管理部门依照档案法律法规、规章所规定的职权和程序，通过行政处罚、行政强制执行、行政奖励、行政监督检查等具体行政行为实施《中华人民共和国档案法》等国家法律的活动。档案机构改革之后，档案行政执法职能从档案馆剥离，划入党委办公厅，为档案工作的开展打开了新的局面，也提出了新的挑战。如今，西安市机构改革已一年有余，如何在现行背景下提高档案执法能力和水平，切实保护人民群众合法权益，持续维护政府公信力，营造更加公开透明、规范有序、公平高效的档案法治环境，实为值得我们不断深入探索与实践的重要课题。

一、档案机构改革对档案行政执法工作的影响

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确指出，“深化党和国家机构改革，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场重要变革”。从“局馆合一”到“局馆分离”，在为我国的档案事业发展开辟了新局面的同时，也难免要迎来一段时间的过渡期和适应期。主要反映在：

（一）档案机构改革对档案行政执法的积极影响

西安市此轮档案机构改革，意味着档案行政职能与档案馆业务职能的分离，市档案馆不再履行档案行政职能，成为主要承担档案保管利用的业务部门，而市委办公厅则成为行使档案行政职能的新主体。职能的分离及行政执法主体的改变，对全市档案事业的发展有着不可忽视的重要意义。

一是改变了之前政事不分的档案工作格局。以西安市为例，改革前局馆统一的模式，实际上是“两套班子一套人马”，从法律角度上看，《档案法》在对档案行政管理相对人开展约束的同时，也对档案行政管理主体——各级档案行政管理机关进行制约。在局馆合一的模式下，档案文化事业机构与行政管理机构区分不清，就会面临既当运动员又当裁判员的情况，长此以往，容易造成责任追究与职责履行不清的局面，既不符合政事分开的管理原则，也影响了档案事业的发展。局馆的分离，使原来的“两套班子一套人马”变为“两套班子两套人马”，有利于避免“局馆合一”带来的职能混淆、经费划拨与人员配备不明确等现实问题，有利于两个部门各负其责，使档案行政管理部门专心履行行政职能，档案馆更好履行档案保管与利用等业务职能。

二是强化了档案的行政约束力。机构改革前，根据西安市机构编制委员会核定，西安市档案馆（局）为市委直属事业单位，由于其机构性质和定位并非行政机关，使得其在行使档案行政职能上话语权不够，约束力不足，导致在行政执法时多是软性执法，甚至部分行政执法职能如行政处罚、行政强制执行等难以真正落实到位。改革后，原档案局的行政职能被划入党委办公厅，作为党委领导机关、人大权力机关、政府行政机关以及政协多党合作、政治协商等权力架构的枢纽，党委办公厅可以更好地提高档案工作的地位，更好地发挥档案行政执法的作用，更好地强化档案的行政管理与执法力度。

（二）档案机构改革对档案行政执法提出的新挑战

档案机构由“局馆合一”向“局馆分离”转变的同时，难免会遇到新的问题，面临新的困难和挑战，这在档案行政执法方面体现得尤为明显。

一是可能弱化档案行政职能。改革前，西安市档案局作为独立的行政管理机关，依法履行相关行政职能，可以及时对档案事业的发展目标以及任务做出安排与规划，组织各级档案机构的工作，在实施过程中进行各方面的协调，对全市档案事业发展进行监督与检查。档案行政职能纳入市委办公厅后，档案工作开展则应该与整个市委办公厅工作相平衡。与档案部门围绕其职责及业务范围来运作不同，党委要总揽全局、协调各方，作为党委的中枢机关、办事机构，党委办公厅工作要求是全局的，必须要站在党委的角度、全局的角度来审视，来谋划，来运作，协调好方方面面。而在市委办公厅的领导下，各项工作有其轻重缓急，档案工作相较其他工作而言并不算是传统意义上的工作重点，这可能会出现一时间弱化档案的行政管理职能，从而影响档案行政监督和行政执法的落实到位。

二是可能造成档案行政执法与档案业务衔接不畅。根据《西安市档案管理条例》，其制定目的是“加强档案管理，有效地保护和利用档案，为经济社会发展服务”；与此同时，“市、区、县综合档案馆是地方国家档案馆，是已公开现行文件集中向社会提供利用的中心和档案信息服务的中心”。也就是说，档案立法与执法最终是为了推动档案事业发展，更好开展档案馆业务工作，档案收集保管利用等业务工作则是执行档案行政职能的重要环节。以往局馆合一的模式下，档案行政执法与档案业务工作采用同一套执行标准，最大程度保证了档案执法与业务工作的高效配合。机构改革后，虽然档案行政执法依然以全国及地方性的法律法规为依据，但是在业务上，档案保管期限的划分、纸质与电子档案整理接收标准、档案信息化规范等仍需考虑到地区和行业而进一步制定和细化。档案馆作为单纯的档案业务部门，无权制定以上业务规范和条例办法；而档案行政管理部门虽有制定档案业务规范并组织实施的权限，但难以做到事无巨细、面面俱到。在档案相关的规定标准细则已无法适应档案业务实际发展需要时，档案行政管理部门与档案业务部门很难在第一时间进行协调处理，即便能够及时对接，确立新标准也需要耗费比以往更多的时间，这在一定程度上影响了档案行政执法和档案业务工作的效率，增加了机关、企事业单位和社会团体的工作负担。

三是可能导致档案立法和修订脱离实际。法律法规是依法行政的基础和准绳。档案馆在资源体系、利用体系、安全体系的建设中，可以及时发现机关、企事业单位和社会团体在档案工作中存在的具体问题，为档案立法和行政执法检查提供现实依据，使档案行政执法具有专业性、及时性和针对性，有助于提高档案执法水平。档案行政职能和档案业务一分为二后，难免会存在物理距离、信息偏差、目标偏差、执行力偏差。这种差异性一旦形成并积累到一定程度后，很可能会导致档案法律法规在制定和修订时脱离实际，变成空中楼阁，从而为档案行政管理和行政执法带来困难，影响档案业务工作的顺利开展，最终影响到档案事业的长足发展与进步。

二、机构改革后对档案行政执法发展的建议

毋庸置疑，深化党和国家机构改革，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，是关系到党和国家事业全局的重大政治任务，对加强党的长期执政能力建设、推进国家治理体系和治理能力现代化、健全完善中国特色社会主义制度和实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。因此，作为机构改革的参与者，无论是档案行政管理部门，还是档案馆，都应坚决拥护改革、支持改革，尽快适应职能和角色的转变，在思想上、行动上形成推动档案事业发展的自觉性，积极探索机构改革后档案行政执法的新路子。有鉴于此，特提出以下建议：

建议一，进一步明确权责划分，确保过渡期内档案各项工作的顺利开展。机构改革后，虽然整体上已将档案行政职能与业务工作进行了梳理和调整，但由于之前长期处于局馆合一的模式下，部分行政职能在行使时常常和业务工作同部署、同落实，短时间难以将其彻底剥离开来，这也造成了机构改革后过渡期权责不明甚至档案行政执法主体缺位的现象。对此，要在实际工作中不断细化责任，使每一项工作都能落到实处。档案行政管理部门要迎难而上，主动承担起档案行政管理职责，加强档案行政执法力度，确保过渡期档案行政管理不弱化、要强化；档案业务部门要杜绝“撤摊子甩包袱撂挑子”的思想，牢固树立政治意识、大局意识、责任意识，自觉服从改革发展大局，在高质量完成业务工作的同时，全力配合档案行政管理部门做好职能划转。

建议二，进一步完善档案法律法规。依法治国是党和国家治国理政的基本方略，而《档案法》是目前唯一一部与档案相关的全国性法律。从地方行政法规的内容来看，重复性的章程较多，覆盖范围不广，缺乏一定的可操作性，也不能很好地突出地方特色。在后续法律空白的情况下，仅仅依靠《档案法》和地方行政法规已不能应对复杂的档案管理工作。尤其机构改革后，档案行政执法和档案业务工作中难免会迎来新局面，面对新问题。若要彻底解决遇到的问题，将档案事业持续向好的局面发展下去，势必要将好的经验和需要解决的问题及时纳入到法制的框架内，进一步推动建立和完善档案行政执法责任体系，不断加大档案行政执法监督力度，确保档案的立法和修订能不断适应档案事业发展的新形势和新要求。

建议三，保持档案行政职能与档案馆业务工作的衔接。加强档案行政管理部门与档案业务部门的联系，杜绝“自扫门前雪”的行为。行政管理部门要积极发扬档案行政职能优势，开展本地区机关、企事业单位和社会团体的档案行政执法工作，尤其要把档案监督、检查和移交工作作为档案行政执法重要内容之一，为没有行政执法权的业务部门补齐档案收集工作上的缺口和漏洞；业务部门要及时向行政管理部门反映工作中遇到的新情况新问题，为不断改善档案行政管理提供现实依据和工作参考。

建议四，加强档案行政执法队伍建设。档案干部队伍建设是保障档案事业可持续发展的基础与根本所在，机构改革虽然使得档案行政管理人员与业务人员的身份和职能更加明晰，但也对所有档案工作者尤其是档案行政管理人员的综合能力有了更高的要求。对此，要结合改革发展实际，制定更加高效的档案人才培养模式。尤其要重视档案人员的选拔与使用，将专业能力测试纳入档案管理人员的选拔中去，做好选人用人的基础性工作；将档案干部作为重点培养对象，拓宽交流渠道，完善档案干部的考核提拔机制，进一步激发档案人员改革创新、拼搏实干的热情，以实际行动提高档案工作地位；对参与档案行政执法的人员要采取岗位轮换制度，避免长时间执法导致的工作懈怠和权力寻租等情况；积极组织业务培训，不断加强档案行政管理能力，确保档案行政执法的专业性；强化档案行政执法领域的监督执纪问责，打造一支忠诚廉洁、爱岗敬业、真抓实干、勇于担当的档案行政执法的铁军。