土地一级开发过程中土壤污染治理现状研究——以重庆市市级储备土地为例

孟圆华，韩玲

（重庆市土地储备整治中心，重庆 401121）

0 引言

土壤污染治理是土地一级开发工作的重要内容，也是土地供应的前置环节。特别是近几年来，随着重庆城镇化进程加快，人们对城镇居住用地需求不断增加，从保障人体健康和用地环境安全的角度，越发强调“安全供应、绿色供应”，对土壤污染治理的要求不断提高。为推进高质量整治，实现高质量供地，满足高品质的人居环境需求，本文从重庆市土地储备整治中心储备土地土壤污染治理现状出发，结合储备土地整治工作，提出土壤污染防治对策。

1 市级储备土地土壤污染治理现状

1.1 开展污染治理成因多元

按现行国家土地储备相关政策，土壤污染治理完毕是土地储备入库的前置条件，但重庆市土地储备工作经历近二十年发展，存量储备土地中存在大量土壤污染未治理项目，其原因主要有：一是被收储方为经营困难或濒临破产企业，政府将企业土地同土污治理工作一并交由市级储备机构实施整治；二是纳入政府环保搬迁类的企业，因搬迁时序紧、任务急，搬迁企业无力或仅承担有限土污调查及治理工作；三是土地收储后因政策调整或规划调整导致土壤污染治理标准提高，需开展土壤污染治理。

1.2 储备土地污染物种类繁多

经不完全统计，储备土地污染物种类多达几十种，其中重金属主要包括六价铬、铜、镍、铅等，有机物主要包括石油烃类、有机农药类、多环芳烃、氰化物、苯并芘等。

综上，由于土壤污染产生原因的复杂性和不可预见性，加之污染物种类繁多，分布零星且广泛，污染深度不一，导致防控风险大，治理与修复技术要求高[1]。另外，在实际工作中，土壤污染治理专业性强、工作量大，工作周期长，往往成为制约土地供应的关键因素。

2 市级储备土地土壤污染治理主要存在的问题

2.1 搬迁企业设施设备或建构筑物拆除过程中二次污染认定主体和相关程序不明晰

虽然现有法律法规等明确了土壤污染调查、评估、修复治理责任主体，但涉事企业在拆除设施设备或建构筑物时，二次污染的监管主体和认定主体未明确。再者，拆除设施设备、建构筑物与污染调查、评估顺序尚未明确，导致土壤污染治理工作量及其成本存在较大差异。这些问题经常成为合同履约争论焦点，相关政策及规定亟待完善。

2.2 调查样点布设相关技术规范有待健全

土壤污染的调查是在采样和分析的基础上进行的[2]，是土壤污染治理的基础资料，影响土壤污染修复治理技术、治理周期等。由于相关规定不严谨，前期调查不彻底，未能有效识别污染物分布，调查样点位置和网格密度布设不精准，导致土壤污染调查、评估结果有偏差，但生态环境部门按照相关规定对修复治理效果验收合格。土地供应后，竞得单位在开发利用时发现，部分土地仍存在污染，尚不能满足用地需求，从而引发社会矛盾。

2.3 价格机制尚不健全

目前工程建设项目经由发改委立项，且相关建设费用等有明确依据，但土壤污染治理费用尚未形成统一的价格标准，也无相关部门负责核定费用金额，缺乏行业部门监管，造成治理费用金额受人为和市场因素影响较大。虽然土壤污染治理费用取决于污染物种类、污染面积、污染程度、修复技术、修复目标等多种因素，但是不同地方不同单位采用不同的费用标准开展土壤污染治理，容易造成行业乱象。如实际工作中，在土壤污染治理招标项目中易出现相关投诉现象，严重影响工作进程，延误整治及供应时序。

2.4 土壤污染治理效率不高

一是对于污染地块来说，土壤污染治理是落实城市规划和确保土地供应的一项关键工作。开展土壤污染治理的前提是城市规划已经确定，土地供应的前提是确保供应地块达到规划用途的使用标准。在实际工作中，规划调整需要规划自然资源部门进行论证、审批、公示、入库，污染地块供应前需依次进行土壤污染状况调查、风险评估、修复治理、修复效果评估，每个环节均需生态环境部门对报告或方案进行评审、出具审查意见。上述流程中，部分地块耗时很长，致使供地时间受到制约，严重影响后续开发利用进程。二是储备土地整治工作通常由储备机构委托储备整治实施单位开展，其中也包括相关土壤污染风险管控和修复治理工作，然而整治实施单位未持有相关环境评估及治理资质和技术水平，不能独立开展土壤污染治理工作，需委托专业机构方能完成，出现层层委托、工作周期长的情形，且各整治实施单位管理和要求不同，导致效率不高、工作不规范。

2.5 土壤污染监测水平滞后

土壤作为大气、水、重金属、有机物等的容纳场所，其污染监测与大气、水污染不同。大气、水污染等可实现实时监测，做到精准防控，而土壤污染因其自身复杂性和隐蔽性，其监测、防治需要全方位、全覆盖且更精准的技术和规范的管理。

2.6 一级开发工作中缺乏环保专业人才

土地一级开发的主要建设内容包括征地拆迁、道路及管网建设等工作，多年来其从业人员多为土地管理、城市规划、工程建设等专业人才，缺乏环保专业人才。随着土地整治标准不断提升，工作任务不断加大，土地一级开发工作对环境专业人才的需求越来越大。

3 土壤污染防治对策

3.1 完善土壤污染治理相关法律法规，健全体制机制

3.1.1 健全机制体制

为明晰责任义务，促进合同履约，建议生态环境部门健全法律法规，尽快明确各个环节责任主体、程序和完善相关技术规定，规范土壤污染防治工作，加大土地安全防护。如企业在拆除设施设备或建构筑物时，明确生态环境部门为监管主体及是否产生二次污染认定主体，明确设施设备和建构筑物拆除等应在土壤污染调查、评估之前完成等。

3.1.2 规范土壤污染评估治理取费标准

为规范土壤污染治理行业，促进土壤污染修复治理行业健康发展，建议生态环境部门尽快出台相关费用标准或计价机制，或明确由生态环境部门为主管部门，负责土壤污染治理费用核定、监管。

3.2 加大土壤污染治理和监测技术研发投入，实现污染场地管理数据共享

相关主管部门应加大对土壤实时监测监管设施设备和技术等的研发和投入，达到“全天候、全方位、全过程、全时段”监测土壤各个指标变化情况。此外，还应该尽快建立污染场地数据管理共享平台，对各种土壤监测数据及时进行采集，在发现问题之后，可以及时采取措施[3]。

3.3 优化土壤污染治理运作模式，加强储备土地管护

3.3.1 土壤污染管控和治理工作由储备机构直接委托技术单位开展工作

鉴于目前储备土地对土壤污染治理的政策要求，储备机构应改变原有将土壤污染评估及治理工作均委托给整治实施单位打包实施的委托模式，需逐步探索由储备机构直接通过招标手段委托专业机构开展的土壤污染评估及治理工作，为逐步规范土地储备工作积累实践经验和专业人才。

3.3.2 合理安排规划调整和土壤污染调查等工作时序

为加快推进储备土地整治，保障土地市场供应，可对需要调整规划或开展土壤污染调查的土地提前介入，提前谋划，缩短开发利用时间。如污染地块再开发利用过程中，为尽早锁定土壤污染治理修复方量和修复目标，对工业用地调整为商住用地的土地，提前做好研判，做好规划调整工作。对农用地土壤污染调查，打好提前量，提前开展工作，确保土地顺利供应。

3.3.3 积极探索土壤污染防治市场化运作模式

2016年5月28日，国务院印发《土壤污染防治行动计划》[4]，明确激励相关企业参与土壤污染治理与修复，有利于发挥财政资金撬动功能，带动更多社会资本参与土壤污染防治，对于公益性较强的废弃物处理或其中的某一环节，如有害废弃物处理和生活垃圾的焚烧处理与填埋处置环节，可探索采用PPP模式，不仅节约财政支出，还能变废为宝，资源循环利用，增加财政收益。

3.3.4 储备土地实行分类管理、加强管护

一是结合规划用途和地块周边发展状况，分步骤有序做好土壤污染调查工作。在此基础上，对没有污染的土地，加强管护；对已经污染的土地依法进行修复治理，做到精准治污、科学治污、依法治污，在确保安全的前提下尽快利用。

二是对现阶段暂不开发利用或不具备治理修复条件的污染地块，采取移除或清理污染源、污染隔离阻断等措施，实行风险管控。

三是要求管护单位强化风险管控意识，主动对接生态环境、农业农村和水务部门，加强土地土壤污染监测监控，同时做到规范管护，如在储备土地四周设立围栏围墙和标识标牌，规范治理施工区域管理等。

3.4 积极引进专业人才，加强人才队伍建设

上述工作都对专业人才提出了更高要求，对此，可从两方面予以保障：一是积极引进环境管理等专业人才；二是为切实提高已有从业人员专业素质，加强相关培训及学习交流活动的组织。

4 结语

综上所述，目前土地一级开发过程中土壤污染治理存在诸多问题，为顺利推进储备土地整治，实现安全供应、绿色供应，主管部门需高度重视，不断完善法律法规，健全体制机制，储备机构需加强人才队伍建设，强化日常管护，从而有效解决土壤污染带来的一系列问题。