城乡融合发展视域下农民工权益维护政策的演进路径研究

□ 高 旭 李虹韦

1 研究背景

农民工问题事关我国经济和社会发展全局。随着农业劳动生产率的提高和城镇化、工业化进程的稳步推进，农村剩余劳动力大量流入城市，为经济建设做出了巨大贡献。但随着资本主导的市场经济格局的基本定型，农民工的土地权益、民主权益、劳动权益和社会权益常常遭受损害[1]，以产业分化、职业分化和身份分化为主要表现形式的社会分化现象日益严重，仍存在农民工发展现状与现代化建设要求不适应、农民工发展与其他社会群体发展不同步、农民工群体内部发展不平衡的问题[2]。农民工群体在市场经济竞争的浪潮中，逐渐被边缘化，在市场经济竞争中处于弱势地位，农民工权益难以得到切实保障。

解决农民工问题、切实维护农民工权益是建设中国特色社会主义的应有之义，也是国家城乡融合发展的战略目标之一。在新时代，应积极推进以人为核心的新型城镇化，推动城乡融合发展，为农民工积极融入城市生活创造有利条件。《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》指出，到2022年，城乡融合发展体制机制初步建立，城乡要素自由流动制度性通道基本打通，城市落户限制逐步消除，帮助农民工顺利融入城市生活。农民工的权益维护是中国实现以人为本、维护社会公平正义和帮助农民工实现市民化的重要举措。本文主要从农民工权益维护政策的变迁转型来阐述新时代城乡融合发展视域下农民工权益维护问题，以期从劳动政策保障的视角来维护农民工权益，帮助农民工尽早融入城市生活，解决新时代农民工发展问题的政策瓶颈。

2 城乡融合发展视域下农民工权益维护政策变迁与转型

2.1 农民工权益维护政策经历了从“管理”到“治理”的渐进式变迁

与单向、垂直式的单一主体管理相比，治理是一个内涵更为丰富的概念，其包容性、多元化和系统性更强。它重点强调多元主体管理以及民主、参与式和互动式的管理，更注重人文关怀。科学发展观提出至今，政府推行的农民工权益维护政策逐渐实现了从“管理”到“治理”的转型。这种转型主要体现在政策维权立足点、政策维权内容和政策维权途径上。

2.1.1 政策维权立足点从国家利益本位转向个体权益本位

2003年国家一号文件要求“取消对农民进城务工就业的不合理限制”，采用暂住证一证管理的方式。这项政策制度的调整是为利用中国人口红利的优势来激发中国经济发展的潜力，其立足点并非完全侧重于农民工自身权益的维护。2006年国家文件中已经使用了“保障务工农民的合法权益”的措辞，制定维权政策的立足点逐步转到进城农民工的个体利益上来，实现了从“国家利益本位”到“农民工个体权益本位”的成功转变。2007—2020年，国家越来越重视农民工的权益维护，制定了一系列政策来维护农民工子女的随迁上学权益，解决农民工的技能培训问题、创业就业问题、工资拖欠问题和职业伤害保障问题。综上所述，从文件中可以看出，在城乡融合发展理念的指导下，我国农民工政策维权的立足点逐渐从国家利益向农民工个体权益转变，这不仅契合了“以人为本”的核心精神，也体现了我国对农民工维权问题从“管理”到以人本关怀为特点的“治理”转变。

2.1.2 政策维权内容更具有包容性，逐渐实现农民工的经济利益和非经济利益双维护

随着我国经济的快速转型和发展，市场化改革带来消费结构的迅速升级，使农民工这一新兴打工者主体受到了强烈社会冲击，其既非农民又非工人的身份，使他们自身的生存和发展权益受到一定的影响。因此，一是国家需要为农民工的合法权益提供可靠的政策支持和制度保障，一方面重点解决农民工直接经济问题的同时，另一方面非经济利益诉求逐渐被纳入维权政策制度中并逐渐成为重点。如针对农民工就业难度大的现状，我国针对全国农民工培训工作进行了战略规划，旨在提高农民工转岗就业技能，增强其就业竞争力。二是农民工子女的教育问题也备受关注，国家强调不断加大公办学校教育经费的投入，并切实落到实处。综上所述，随着城乡融合的不断深入，农民工权益维护政策也在实践中不断充实，不再仅仅关注于农民工的经济权益，而是更具包容性和多元性，开始对社会利益等部分给予关注。中国农民工维权政策在内容上实现了对权益保护的全方位、多元化覆盖，在实践上有政策制度的有力保障，有效改善了农民工工作环境和生活质量，对逐步推动社会公平正义的实现，促进社会和谐起到推动作用。

农民工权益维护政策切实涉及农民工切身利益。农民工维权主要有“农民工工资正常增长和支付保障机制”“公平享受基本公共服务”“农民工再就业技能培训”“农民工子女教育问题”“社会保障体系的建设”“户籍和市民化问题”以及“返乡农民工的合法土地权益保障”等多个层面。就总体趋势而言，一方面，现行的政策基本考虑到了农民工的切身利益，为妥善解决农民工维权问题提供了政策支持；另一方面，农民工维权政策逐步兼顾递进性和平衡性。从最初着重解决农民工的工资问题，到着手解决农民工的福利待遇问题，现今开始关注农民工的文化诉求、社会融入等多层面需求，为农民工权益维护和自身发展提供了良好的政策环境。纵观农民工权益维护政策的变化，我们发现早期农民工权益维护政策更关注农民工的经济权益，缺乏统筹性和全面性，而随着经济的高速发展和整个社会结构的剧烈变革，国家也开始重视并着手解决农民工的非经济利益需求问题。

2.1.3 政策维权途径逐渐呈现网络化和网格化

以往在构建打工者维权路径时，更偏向于自上而下的管理模式，要求各级建设、劳动保障等部门落实。而随着政府职能转型以及社会治理思维的转型，开始强调企业与职工利益共享，打工者这个新兴阶级被逐渐重塑起来。目前，农民工维权途径逐渐呈现网络化和网格化。政府积极推进基层劳动保障监察的“网格化、网络化”，使农民工维权有道，积极引导农民工合法理性维权，推进社会融合。

2.2 农民工权益维护政策进路从“政府一元主导”走向“多元协同治理”

与管理相比，治理更强调治理主体的多元性、治理过程的协同性和治理手段的包容性。从政策管理到社会治理分析，宏观上来看，“以前，政府提供秩序，但是现在，他们进行沟通……词语上的变化反映了焦点的转向，水平维度越来越具有合理性”[3]。城乡融合发展理念强调全面、协调、可持续，而农民工维权政策从“管理”到“治理”的变化，是实现全面协调可持续发展的重要一步，也表明了政府职能向“掌舵人”的转变。

“管理是政府单一主体，而治理是社会多元参与，是以党政领导为主导，媒体的积极参与、非政府组织的积极作为以及公民参与推进而形成的多中心治理结构”[4]，各主体要站在自己的利益诉求角度在社会治理中发挥作用，才能实现政府和社会的双向互动。政策执行需要秩序，因此政府需要发挥其不可替代的宏观调控作用，但政府不可能做到“完全理性”，因此政策过程仍“需要多方主体的参与，例如，立法机关要承担起制定与完善相关法制的责任……司法机关要利用司法权威来维护农民工的合法权益，并制裁那些损害农民工权益的违法者；雇主必须遵守国家的劳动法规及相关法律与政策……平等地对待农民工，并承担起相应的社会责任；社会（主要是城市社会）急需树立公平、正义、共享的核心价值观……农民工自身则需要不断提升自己的素质，并有理性的、长远的发展规划……”[5]。政府将“政策制定”转变为“政策参与”，将成为实现治理主体多元化的一个重要手段。

2.2.1 完善农民工权益维护的政府组织与非政府组织的相互补充机制

政策过程是一个结构化的交互作用的过程，是对重要资源的结构化承诺。一项政策的具体贯彻执行需要多个部门的协同与合作，特别是在市场经济不断深化的背景下，非政府组织发挥着不可替代的作用。与此同时，政府组织与非政府组织之间必须形成一套相互补充、共生共赢的机制。

第一，在农民工的制度化维权过程中，以法维权是首选，而国家劳动保障部门是农民工维权系统中最重要的正式组织，负责制定、推行并规范劳动合同，担负着指导和监督用人单位订立和履行劳动合同的责任，是农民工维权的制度保障和法律基础。第二，工会作为工人利益的代表，在农民工权益维护中扮演着重要的角色。2001年，中国重新修订并公布《工会法》，进一步规范了工会的运行机制，明确了工会的权责范围。2006年，劳动保障部提交了《关于国务院农民工工作联席会议组建方案的报告》，提出建立国务院农民工工作联席会议制度。国务院为加强部门间的协调配合，切实落实各项有关维护农民工权益的政策，做出了同意建立的重要批示。要求其“在国务院的领导下，研究拟订农民工工作的重大政策措施，督促检查各地区、各部门相关政策落实情况和任务完成情况，并定期向国务院汇报农民工工作情况”。近年来，国务院办公厅下发了《关于成立国务院农民工工作领导小组的通知》等一系列文件，确定了该领导小组的成员，要求各个部门协同参与，高效沟通，有效整合各方资源，统筹协调解决政策落实过程中的重难点问题，协同解决新时代农民工发展问题的政策瓶颈，以更好地维护农民工权益，帮助农民工尽早融入城市生活。第三，NGO属于非政府体系的社会组织，区别于政府组织，它不以营利为目的，具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性等基本特点。从其发展现状来看，尽管存在着组织身份合法性、规范性和资源匮乏等问题，但基本已经成为政府维护农民工合法权益的重要补充，受到国家的大力扶持。

2.2.2 包容并扶持农民工维权的“民间工会”组织发展

从制度构建的角度来看，国家针对农民工维权的政策体系不断完善，然而在制度实践的过程中，农民工的处境仍然不尽如人意，同工不同酬、过劳问题以及缺乏劳动保护等问题层出不穷，以至于一些学者提出了“农民工维权政策的制度文本为何会与维权实践之间如此割裂”的问题[6]。维护农民工权益的现行策略难以切实发挥有效作用，维权困境的根源在于农民工缺乏真正代表自身利益的组织。大量的事实表明，农民工的维权有赖于政府、企业和农民工等多方主体的共同努力，农民工自身的主体作用不可或缺。建立正式的、合法的、以地缘为纽带的农民工民间维权组织，其目的在于促进正式维权渠道与非正式策略运用的结合。

与政府部门、NGO等非政府组织不同，农民工的民间维权组织是一种自发的、内生的、独立的、弹性化的自我组织，俗称为“民间工会”[7]。在组织化的程度上虽然不及前者，但民间工会具有几点优势：其一，以地缘关系为纽带，成员之间相互信任，因此内部的认同度更高，团结性更强；其二，与官方组织相比，“民间工会”的独立性更强，与企业的利益关系比较微弱，更能够代表农民工的利益；其三，事实上，民间工会的维权，也并非完全独立于政府组织，从实践来看，绝大多数民间工会的领袖都与政府部门维持一定的私人社会关系，这不仅更容易引起政府、企业、社会舆论的重视，还能够更好地代表农民工争取集体利益，降低维权成本。因此，可以说，与组织化程度较高的农民工维权机构相比，“民间工会”作为一种地缘性联合组织，其自我组织化的维权路径也值得关注。

3 研究结论与政策建议

解决农民工问题、切实维护农民工权益是建设中国特色社会主义的应有之义，也是国家城乡融合发展的战略目标之一。中国特色社会主义步入新时代，应积极推进以人为核心的新型城镇化，推动城乡融合发展，为农民工积极融入城市生活创造有利条件。城乡融合发展是农民工权益维护政策的理论依据，在其指导下的农民工权益维护政策体系初步形成，经历了从管理到治理的渐进性变迁，从“政府一元主导”向“多元协同治理”转变，为农民工实施有效维权提供了基本的政策保障。

农民工权益维护政策效果明显，但仍需进一步发展和完善。一方面，中国要继续通过制度或政策构建，以城乡融合发展为着力点，呼唤农民工权益维护政策立足点的农民工主体性回归，加快推进农民工维权内容的包容化，注重农民工经济利益和非经济利益的双重维护，同时应继续推进农民工维权途径的网格化、网络化。另一方面，中国要积极推进形成多元治理的农民工权益维护政策，通过完善农民工权益维护的政府组织与非政府组织的相互补充机制，尤其是建立帮助农民工维权的“民间工会”组织的体制机制，调动国家、社会和个人的力量共同推动农民工维权事业的进步，从政策制定和实施层面保障农民工的合法权益，帮助其更好地融入城市生活，以共享城市和农村改革开放发展的成果红利。