城市精细化管理下的垃圾分类推行机制研究——以上海市垃圾分类为例

陶海峰

（安徽建筑大学建筑与规划学院，安徽 合肥 230601）

0 引言

随着社会经济的快速发展以及国家治理体系和治理能力现代化的提出，城市治理模式和发展模式逐渐发生改变，逐步由过去传统的增量发展模式转化为存量增长模式，近些年更发展成为以体现“绣花功夫”为主导的城市精细化管理模式，特别是京上广深等大城市，管理得更像“绣花功夫”一样精细，为其他城市提供了模范样本，提高了城市的美观度以及居民生活的幸福指数。

在认真贯彻执行“人民城市人民建、人民城市为人民”重要理念的基础上，进一步夯实城市治理现代化的社区基石。城市精细化管理无论是在城市建设过程中还是在城市发展过程中均能体现出来，例如公共设施、道路交通、旧城改造等方面。上海市是城市精细化管理的典型，无论是在垃圾分类、打破行政硬边界还是解决“最后一公里”方面，均落实了以人为本像“绣花功夫”一样精细的城市管理。本文主要以垃圾分类为切入点，通过对社区中垃圾分类的投放、收集、运输、处理等方面进行介绍，分析城市精细化管理模式下的社区治理模式。虽然垃圾分类似乎只是对传统处置方法的一种改变，但其是一个系统性项目的一部分，其特点是管理人员不足、垃圾填埋率低及垃圾转运时间长，每一个细节都会影响垃圾分类及管理机制的效率和实施。社区与成千上万的家庭相连，是社会的基本单位，社区施政涉及成千上万家庭的福祉以及文明建设的所有方面。社区治理是完善社会管理的基本表现，可以加强社会管理社区治理的自主性，减少压力，提高科技能力，消除缺陷，提高人口福利指数。

1 背景

工业化、城市化和互联网的发展，加上人民对生活质量的需求提高，对社会构成了严重的环境挑战，消除垃圾是社会发展的一个重要问题。上海拥有2 418万人口，垃圾处理自然也是一个重要问题。根据国家统计局公布的数据，2015年产生的生活垃圾总量为19 141 900t；而生活垃圾总量为19 141.9万t；2018年生活垃圾处理总量为2 801.8万t，这表明生活垃圾总量有逐年增长的趋势。上海有超过13 000个居民区，达标率由2018年年底的15%升至2019年的90%。“垃圾堆积”已成为限制城市可持续发展的障碍。

2019年7月1日正式施行《上海市生活垃圾管理条例》，对每一类生活垃圾的范围都做了限定，并明确了黑色、棕色、蓝色和红色不同颜色的垃圾桶标识，有序推进生活垃圾的投放、分类、运输与处置的一系列操作流程，积极促进垃圾的资源化处理与可持续利用。根据上海市最新发布的《关于本市推进生活垃圾全程分类管理情况的报告》数据估算，目前上海分出的湿垃圾（厨余垃圾）比2018年同比增长约1倍，可回收物增长近4倍，有毒有害垃圾增长近9倍，干垃圾同比下降30%。因此，实行生活垃圾分类能有效改善人居环境。

2 垃圾分类工作中存在的问题

2.1 垃圾分类精准投放率亟需加强

上海市是最早以立法的形式强制进行垃圾分类，虽然通过电视、广播、地铁广告、网络等多种渠道对垃圾分类进行了广泛的宣传，社区志愿工作者深入社区开展垃圾分类示范性活动，社区委员会也积极进行监督与执行操作，但是一些中老年人或者接受教育程度较低的居民由于对垃圾分类知识了解不够全面深入，还会发生因分辨不清导致难以精准投放的问题，精准投放率亟需提高。

2.2 居民公众参与意识有待提高

上海垃圾分类进入强分类时代，通过电视、网络、报纸、广告等渠道进行广泛的宣传，达到了一定的效果。加上上海居民的思想教育比较超前，接受新事物的能力较强，而且公众参与意识较高，具备垃圾分类的能力，利于推进垃圾分类工作。所以，在垃圾分类的意愿方面，大多数居民形成了垃圾分类意识，并且大多数居民积极参与其中。

2.3 社区管理和服务水平不协调

社区管理中的社区委员会之间的职责界定不够明确，关系也未完全理顺。权责错位矛盾比较突出，街道运行依赖于财政投入，整合社会资源的能力以及服务社区的能力仍需加强。社区各层面应该积极服务居民，帮助居民完成垃圾精准投放，使社区管理和服务水平相互协调，使社区管理和社区居民的需求相协调。

3 垃圾分类推行机制探讨

垃圾分类涉及每个社区及家庭，需要居委会、物业、业委会、志愿者、居民等多方参与。垃圾分类精细化管理十分必要，同时也是城市精细化管理的重要组成部分。上海自正式施行《上海市生活垃圾管理条例》以来，通过垃圾分类精细化管理取得的成果大大超出预期，但是在社区治理下的垃圾分类工作中仍然存在一些问题，需要进行深层次探讨分析与改进。

3.1 定点与定时投放机制相结合

定点投放的实际涵义是减少投放点位。投放点位多会使居委会或物业管理难度增加，保洁员工作量增大，而且需要更多的志愿者。而减少点位不但可以大大降低居委会或物业的管理难度，还能减少保洁员和志愿者的工作量，点位的卫生和宣传也可以做得更好。定时投放的实际涵义是减少投放时间，集中到某段时间投放。24h投放会令保洁员和志愿者工作时间过长，而定时投放不仅可以减少保洁员和志愿者的工作时间，还可以减少居委会和物业的管理成本，同时可以让保洁员、志愿者集中指导居民投放垃圾，有效提升投放正确率。但是仍然有居民不遵守定时投放规则，乱丢垃圾。为了应对这种现象，上海市提倡各小区因地制宜地设置定时投放时间，做到垃圾要分、民心要聚。

3.2 探索“科技+管理”长效机制，建立可追溯信息系统

上海市垃圾分类分为4个阶段：分类投放、分类运输、分类收集和分类处置。要充分支持城市垃圾收集技术的开发和实施、城市垃圾回收技术的改进以及新技术的引进，例如快速收集大量数据的技术、互联网等。使用新型的垃圾种类环保袋、垃圾箱、垃圾种类识别系统，实际上缩减了传统垃圾分类的时间和人力成本，更是创新性地引入“互联网+”概念，一些社区已经采用具有物联网感知、大数据分析和财务支付等功能的网络服务。

3.3 建立垃圾分类奖惩机制

上海市积极推进“绿色账户奖励机制”，按照居民的日常“干湿分类”行为，制定综合奖励措施，惩治不当放置垃圾行为，并确立详细的量化处罚标准规则，使更多的居民能够通过主要的分类渠道参与垃圾分类工作。通过市场机制和进一步提高绿色账户的吸引力，参与垃圾分类的人们可以从中受益，以优化社区管理和促进更好的城市管理。

4 城市精细化管理下的垃圾分类成效

4.1 垃圾分类效率显著提升

截至2020年6月，上海市的生活垃圾清运总量达到96.86万余t，与上年同期相比，4种分类垃圾的处理方法基本实现了“三增一减”的目标：可回收物回收量为6 813.7t/d，增长率约为71.1%；有害垃圾处理量为3.3t/d，增长了将近11.2倍；湿垃圾处理量为9 632.1t/d，增长了38.5%；干垃圾处置量为15 518.2t/d，下降了19.8%。从这些数据中可以直观地感受到实行垃圾分类带来的好处。

4.2 全程分类体系基本建成

数据显示，上海市已完成超过21 000个标准化工作，道路垃圾处理设施的数量已优化到超过41 000个；累计配置湿式垃圾车1 537辆，干式垃圾车3 077辆，危险垃圾车99辆，可回收垃圾车239辆；建造了超过15 000个回收点、201个中间站和10个回收点；“十三”计划所涵盖的15个家居废物处理项目已全面展开，总焚化能力为24 350t/d，以处理干湿废弃物。

4.3 社会动员取得成果

上海城市积极动员来自社会的所有部门，促进基本垃圾分类知识学习和提高公众意识，加快实施“十、百、千、万”功能。“十”：在县一级设立16个志愿单位，在乡镇设立53个志愿单位；“百”：在本市及地区委任940名社会督察管理家居废物，135个街道城市宣布为示范街道城市；“千”：该规例的废物分类及宣传范围包括5 800个居民区（村庄）；“万”：举办《条例》集中培训1.6万余场次，完成居住区入户980余万次。

5 结语

社区治理是城市治理的“最后一公里”，是政府联系群众、服务群众的神经末梢。社区治理表面上看来都是些琐碎的事情，但实际上都是涉及万千城市居民的大事，关系着千家万户的幸福，更关系着社会文明建设的方方面面。垃圾分类是环境综合整治的重要环节，事关人居环境的改善。上海市垃圾分类工作取得较好的成绩，为其他城市的垃圾分类收集工作提供了范本，但仍需探索更合适、更合理的垃圾分类推行机制，与大数据、智慧社区结合起来指导工作进展。垃圾分类的实施看起来只是改变了传统的垃圾处理办法，但实际上是一项复杂的工程，管理人员的严重缺失、分类精准的投放效率不高、垃圾的外运不及时等问题，均影响着垃圾分类的效果和长效机制的建立。解决这些问题不能光靠社区的工作人员，更重要的是探索垃圾分类长效管理机制，运用科技手段，促进社区治理能力的提升。