农业型小城镇建设用地节约集约利用的制约因素及措施探索——以永春县为例

张菊萍

(福建省地质遥感与地理信息服务中心，福建 福州 350011)

中国人多地少，经济社会的发展对土地的依赖性强，伴随着工业化与城镇化的迅速发展，土地资源供需矛盾日益凸显。为解决经济社会发展面临的资源环境问题，顺应国家生态文明体制改革、推动经济高质量发展的要求，节约集约利用土地势在必行。本次研究以福建省泉州市永春县为例，永春县是我国农业型小城镇，也是沿海山区县，地形多为丘陵山地、少平地，土地资源缺乏，积极探索其建设用地节约集约利用的制约因素及措施，对编制永春县国土空间规划，推动国土空间高效利用，促进经济高质量发展具有重要参考意义。

1 研究区概况

1.1 县域概况

永春地处福建省东南部、晋江东溪上游，东邻仙游县，南接南安市、安溪县，西连漳平市，北与德化、大田交界。县域土地总面积1 455(km)2，下辖18个镇、4个乡。2018年，户籍总人口60.55万人，常住人口46.8万人，常住人口城镇化水平59.7%；地区生产总值419.46亿元，比上年增长8.7%，近年来增长速度有所减缓，较2013年增速减少了3.6个百分点。全县农用地128 749.08hm2、建设用地9 966.3hm2、未利用地6 827.47hm2。

1.2 建设用地节约集约利用情况

(1)城镇用地

2008—2018年，永春人均城镇工矿用地由104m2/人提升至118m2/人，超出规划确定的111m2/人的控制目标；人均城镇建设用地由81m2/人提升至99m2/人，与同地区山区县相比，远低于安溪县的61m2/人。

(2)工业用地

永春工业用地约8.2(km)2，主要位于永春工业园区，其余位于各乡镇工业集中区或村庄。工业园区位于县城，于1993年批准设立，近年来园区积极推动智能化改造，实现产业提升，工业区节约集约利用取得了一定效果，但仍存在一些问题，如综合容积率0.95，在福建省开发区中位于末等偏上水平；地均税收实现度较低；另外，经调查，园区企业闲置土地约有1 190亩，占被调查企业用地的24%左右；目前园区储备地较少，已无法支撑永春县招商发展。乡镇工业用地分布较为零散，企业规模较小，产业落后，供水、排水等设施配套不完善。

(3)村庄用地

永春大部分农村人口处于较明显流出状态，但农村居民点规模却没有明显降低。2008—2018年，农村常住人口减少41%，农村居民点用地规模仅减少约1%。现状人均农村居民点233m2/人，10年间增长了69%；考虑到流动人口户籍未迁出，户籍人均农村居民点达139m2/人，与《福建省村庄规划编制指南(试行)》中规定的120m2/人以内，还有一定的差距。

2 制约因素分析

综上，永春县建设用地节约集约利用方面存在的问题，积极探索这些问题产生的原因及制约因素，对解决永春县经济发展用地瓶颈至关重要。经研究了解，问题产生的原因和制约因素主要如下。

2.1 城镇用地

(1)城镇总体布局分散，且规模较小，经济实力较弱，对人口吸引力不足。永春县山多地少，受地形条件影响以及区位、交通等因素的促进，城镇发展空间受到较大限制，中心城区建成区面积仅16(km)2，工业企业竞争力普遍不强，缺乏有影响力的大中型企业和名牌产品，县城中心城市尚未形成带动全县经济进一步发展的动力。

(2)缺乏合理的规划控制和引导。以往的城乡规划对建设用地规模强制性约束较弱，且用地拓展以平面为主，较少考虑地下空间规划布局，导致规划范围偏大，土地利用效率偏低。

2.2 工业用地

(1)从用地标准看，因园区设立较早，入园标准低，企业用地的设计标准也偏低，而在后期升级转型方面，企业对升级改造相关政策尚有疑虑，且难以获得充足资金支持，同时受限于现行的工业用地招拍挂出让制度，在无法保证收益增加的情况下，企业对提升用地效率缺乏动力。

(2)从产业结构看，园区重点企业以轻纺鞋服、机械装备制造为主，但从总体看缺乏大型龙头企业，没有形成产业集聚，多数企业处于产业链上游，如纺织类企业多以外贸代工为主，其产品可替代性强，附加值低，同时由于企业盈利能力受市场波动影响较大，在总体经济形势趋缓、产品需求量减少、成本上升的情况下，进一步加大了产业发展水平提升和企业转型升级的难度，极大制约了建设用地节约集约利用水平。

(3)从土地使用权流转情况看，园区工业用地出让年期均为50年，受让土地使用权的企业资金压力较大，造成部分企业在一期建设完成后，需先生产盈利后才能开展后续建设的情况，降低了土地利用效率，而园区大部分工业用地供地较早，无法部分分割出让，这部分暂无力建设的土地使用权也无法进行流转，阻碍了土地效率的提升。

2.3 村庄用地

(1)永春村庄规划编制率约50%，大部分村庄缺乏严格的规划指导和管控。规划强制性约束较少，且执行情况较差，村庄建设监管难度大。

(2)居民点分布与功能缺乏合理性。农户已经习惯以自然院落形式散居，在住宅建设时，受以往的生产生活方式与居住观念所影响，以大、扁平化为特征，形成了村庄用地零散、建筑空间利用率低的局面。

(3)大部分农村流出人口持有“城有房、村有居”传统观念，从而导致了离村不退宅和减人不减地等现象。

3 建设用地节约集约利用的措施

3.1 城镇用地

(1)科学划定城镇开发边界。落实国土空间规划三条控制线要求，以双评估、双评价为基础，衔接生态保护红线、永久基本农田，科学预测城镇发展规模和用地布局安排。(2)坚持内涵式发展，合理开发地下空间，构建立体城镇，科学利用城镇空间。

3.2 工业用地

(1)对未来进园区的，适当提高入园标准；对已落地的，积极推动厂区升级改造，鼓励企业增强自主升级能力，制定奖惩措施，打通融资渠道，提供政策和资金支持。鼓励和支持企业逐步向“绿色化、科技化、轻型化、高附加值化”方向进行结构调整升级。提升产业品牌质量水平、实施工业“互联网+”战略、引入高新技术项目培育新产业，提升土地利用效率。探索不同年期土地使用权出让、工业用地租赁模式，建设标准化厂房、推进智慧园区建设，减轻企业资金压力，推动存量土地流转。

(2)关闭乡村低效企业用地，复垦或改造成其他用途；科学统一构建排水、供水等公用与储存等生产设施，提高设施共享性，继而提升土地利用率；积极引导乡村企业向城镇、工业园区集聚，在土地有限的情况下，合理调整产业结构和用地布局，提高产业层次，发挥集聚效益。

3.3 村庄用地

(1)开展农村全域土地综合整治，有效治理空心村和闲置宅基地。(2)按需编制村庄规划，与生态保护红线、永久基本农田衔接，合理划定规划范围，既为村庄未来发展留有空间，又避免村庄无序发展。(3)积极宣传，树立一户一宅与超占交额等观念，规范宅基地管理。

4 结 语

综上，本文通过调查研究分析，发现了永春县城乡建设节约集约利用存在的一些问题和制约因素，并努力探索节约集约利用的措施，为永春县国土空间规划编制提供了一部分基础参考。以往的城乡规划更多的是扩张型、增量式的规划，随着空间规划体系改革推进，国土空间规划作为新的高质量发展的规划，更加注重落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，并向内涵式、集约型和绿色型规划转变。因此，探索国土空间节约集约利用是我们要持续研究的课题。