山东省县域城镇化高质量发展对策研究

李文茂 史作鑫

(1.山东省住房和城乡建设发展研究院，山东 济南 250004；2.天勤工程咨询有限公司，山东 济宁 272100)

县一级在中国行政体系中是承上启下、联系城市和乡村的关节点，县域是扭转城乡发展不平衡的关键。国家十四五规划纲要明确，以县域为基本单元推进城乡融合发展，推进以县城为重要载体的城镇化建设。国内学者相关研究注重发挥县域在破解城乡二元格局中的作用。有学者认为，县域社会可以有效连接个体、家庭、村落、乡镇与更宏观的社会，兼具现代性、城市性和传统性、乡村性，具有传承与发展功能[1]。县城在发展地方性的产业和服务业方面有着不可替代的优势，是区域性商品经济的核心地带，与农村经济联系紧密[2]。陆学艺先生在考察了福建省晋江市后，提出以县域为平台，通过县域现代化以破解中国城乡二元格局，最终实现整体现代化的主张[3]。经过撤县设区、撤市设区等行政区划调整，山东省的县级市和县的数量从2010年的91个减少到2020年的78个。

1 发展现状

1.1 农业转移人口县域内聚集态势明显

山东省农业转移人口近域流动特征明显，尤其是近年伴随着产业结构转型升级、人口年龄结构变化和老龄化的加剧，人口流动本地化趋势更加明显。返乡人口增多，尤其是在中西部县市。老一代农民工在体力、技能都难以适应新形势下的工作要求。返乡并非简单地“返回乡村”，更多地是返回家乡的县城和镇驻地。2019年，全省县域城镇常住人口3051万人，占全省城镇人口的49.3%，也就是说，山东全省接近一半的城镇常住人口在县域。

1.2 传统产业支撑能力较强

一直以来，山东省县域经济发展优势突出。2019年，全省县域地区生产总值29843亿元，占全省经济总量的42.4%。在2020年全国综合实力百强县市排名中，山东省共有15个县市进入名单，总数在江苏、浙江之后，位居全国第三。山东省工业强县往往民营经济较发达，民营经济是经济发展的重要力量和关键支撑，但优势产业较为传统，多集中在石化、煤化工、钢铁、铝业、纺织等产业，以石油、煤炭、黄金为主导的资源型行业仍然发挥着极其重要的作用。

1.3 新城新区建设是县域城镇化建设的重要抓手

开发区作为产业平台和功能载体，不仅是经济发展的主要载体，也是城市发展的主要动力。全省共有173家省级以上开发区，其中82家位于县域内，核准占地面积30373.8hm，其中国家级开发区3个，省级79个(1)数据根据国家发展改革委、科技部、国土资源部、住房城乡建设部、商务部、海关总署发布的2018年版《中国开发区审核公告目录》整理获得。，基本每个县市都有经济开发区。新城新区建设涉及土地征收、建筑物拆除、居民动迁、劳动力安置、土地开发等，需要实现土地性质转换、居民身份转换、社会保障转移、集体资产处置、管理体制变更等一系列由乡到城的转换。经过多年探索，各地形成了一整套的新城新区建设实施办法，大量农村人口实现就地完全市民化。2010—2019年，80个县市城区人口增加超过400万人。

1.4 城乡公共资源以县域为单元统筹配置

山东省推出了一系列以县域为单位在城乡间均衡配置的举措。在环境卫生方面，山东省在全国率先开展了城乡环卫一体化工作，在2016年就实现了城乡环卫一体化全覆盖，形成了运行成熟的“户集、村收、镇运、县处理”城乡环卫一体化垃圾处理模式。截至2019年底，全省县域建有生活垃圾无害化处理站88座，78个县市生活垃圾无害化处理率实现100%。在公共服务资源配置方面，实施了基层医疗卫生机构标准化建设、县域医共体建设。整体推进“县管校聘”管理改革，让教师从学校人变为系统人，实现城乡均衡配置师资。以县级为单位融通城乡教育、医疗资源。以县、乡、村为重点，通过建立县域医共体，让优质医疗资源能够上下贯通共享。

2 核心问题

2.1 县域城镇对人才吸引力不足

相对于较大城市，县域城镇人口聚集能力较低。一是县级城市对精英人口吸纳能力不足。在外接受高等教育的人员大多数选择留在就读城市或更大的城市，较少回到县级城市；农村剩余劳动力中精英也大多进入能提供更多就业机会的大中城市。二是劳动密集型企业通过技术革新生产效率大幅提升，机器替人加速了岗位需求数量的下降。人力资源低成本优势逐渐减弱，现有发展模式难以持续。

2.2 县域经济转型压力较大

山东省县域经济发展缺强少大。2020年度全国综合实力百强县(市)中，仅龙口市进入前十，为第10名。与城市经济相比，县域经济传统产业占比高，产业层次低，竞争力不强，经济活力不足。近两年，县域经济进入新旧动能转换的阵痛期，经济增长速度明显放缓。相比于大城市，县域城镇往往并没有太充足的就业岗位，形成城强产弱的局面。产业支撑能力不强造成城市政府税收收入和劳动力就业岗位不足，新增城镇就业人员数量偏低。

2.3 县城设施供给能力有待提升

近年来，虽然山东省县域城镇建设投入很大，城市建设取得突出成效，但相对于快速集聚的人口，设施配套仍有不少欠账。县城义务教育缺校舍、缺师资、缺资金的问题在一定程度上仍然存在。医疗方面，县市医疗资源配置与大城市仍然有较大差距，90%以上县市每千常住人口执业(助理)医师数不及全省平均水平。养老方面，存在社区配建养老服务用房不足、护理人员水平有待提高、养老机构医养结合服务不规范、养老设施智能化水平不高等一些列问题。

2.4 公共资源配置城乡不均衡

在县域内公共资源在城乡间的配置不均衡状态仍较突出。例如，教育资源“乡村弱”和“县城挤”的矛盾较突出。基层卫生机构、基层养老机构的配置标准城乡有较大差异。农村公共基础设施投入少，建设标准低。农民工处于劳动力市场的较低端。

3 发展路径

3.1 做强做实县域优势和特色产业

坚持走“产城一体、融合发展”道路，以国家和省级经济(技术)开发区、高新区为重点，积极利用“互联网+”“标准化+”“机器人+”等现代化技术改造提升传统产业，推广应用人工智能、物联网、云计算、大数据等新一代信息技术，促进县域产业迈向中高端。以特色小镇、田园综合体、市民农庄等为载体，积极发展观光农业、创意农业、乡村旅游、运动康养、电子商务等新业态。做强现代农业，打造农业全产业链，把产业链主体留在县城。充分发挥县级城镇的产业聚集功能和城镇化的空间聚集效应，使城镇产业吸纳就业人口的能力与农业转移人口市民化需求相衔接，推动产业发展与城镇化建设良性互动、协调并进。

3.2 引导县域城镇人口聚集新局面

县域是新型城镇化的重要生长点和乡村振兴战略的主战场，应进一步引导农业转移人口在县域城镇聚集。合理引导本地农业转移人口向城区聚集，更好发挥规模效应。同时，尊重以家庭为单位跨越城乡的生活方式，宜城则城，宜乡则乡，在交通、就业、子女入学、养老等方面为其提供便利。加大人才招引力度。在推动招商引资中加强招才引智，积极创造良好的政策环境，为人才子女入托入学、医疗、社保、住房、配偶工作等提供便利，吸引各领域科技领军人才、专业技术人才、高技能人才等到县域城镇创业发展。

3.3 加快推进县城补短板强弱项与品质提升

加快推进县城城镇化补短板强弱项，实施城镇环境卫生设施、市政公用设施、公共服务设施、产业配套设施领域提质增效，在财政资金统筹使用方式、建设用地保障措施、社会资本参与路径、政府债务风险防控机制等方面积极探索，为农民就近城镇化提供有力支撑。健全城市设计体系，实现城市发展的高标准建设、高品质提升。持续开展生态修复城市修补，重点施城市绿道、立体绿化和山体修复等工程，深化城市水环境治理和水生态修复。

3.4 以县域为单元统筹推进城乡融合发展

以县域为基本单元，率先建立健全县域内市政基础设施、公共服务城乡一体化的标准、制度和政策体系，实现公共资源在县域内优化配置。以县域为基本单元，率先打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道。赋予县域更充分的自主性、更充分的政策转化权、更充分的资源整合权，整体谋划推进县、乡、村发展，实现功能衔接、优劣互补。