EPC 模式下模拟工程量清单招标的策划组织探索

俞有龙，谢 放（宁波高专建设监理有限公司， 浙江 宁波 315100）

0 引 言

业内人士都熟知，国有投资工程发包招标必须采用工程量清单招标，工程量清单随招标文件一同发放，投标人按工程量清单进行报价。《建设工程工程量清单计价规范》（以下简称“《计价规范》”）已颁发两版，现行为 2013 版。此前通常是以施工图为依据编制招标工程量清单，这虽然有利于业主控制造价、有利于洽商承发包合同，但对推动项目高效建设和推行 EPC 工程总承包模式不是很有利。《计价规范》明确了编制工程量清单的依据，包括技术规范、计价定额、设计文件、相关标准、技术资料、招标文件、地质勘察资料、工程特点和施工方案等，但没有排斥初步设计甚至方案设计文件。基于此，可引导实现 EPC 模式下模拟工程量清单（以下简称“模拟清单”）招标。

EPC，顾名思义，即将设计、采购和施工合并在一块委托给具有相应资质的设计和施工总承包单位（或联合体）承担，属于交钥匙的承包方式。我国推行 EPC 模式已有多年，现行《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规 [2019] 12 号）明确提到“采用工程总承包方式的企业投资项目，应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包”“采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包”。这些规定明确在施工图设计前进行 EPC 招标。这种招标只能以总价报“下浮率”或模拟清单的方式进行招标。宁波高专建设监理有限公司（以下简称“公司”）在开展 EPC 项目全过程工程咨询服务（以下简称“全过程咨询”）实践中，得出以下结论：模拟清单招标更有利于业主管理 EPC。

从目前来看，全过程咨询宜包含招标代理。招标对项目预控有利。招标策划就是对工程发包运筹帷幄。笔者结合公司实施的项目案例，剖析与探索 EPC 模式下的模拟清单招标策划和组织。其中：策划包括但不限于招标投标进度控制、EPC 组织管控、全过程投资控制等内容，组织即如何编撰招标文件和进行招标。

1 选择招标项目

业主基于建设项目特点，选择 EPC 模式发包，其出发点在于加快进度和减少各专项招标次数。

笔者例举公司 EPC 招标的两个案例都是民用建筑。案例一是由政府建造安置房。建筑面积约 8 万 m2，地下1 层，地上连幼儿园、门卫等共 14 个单体；投资约 7 亿元。其特点是单体多、施工难度不大，属于常见房子，装修简单，安装要求不高，适于 EPC 发包。案例二是由企业建造办公楼。建筑面积约 7 万 m2，地下 2 层，地上 1 幢21 层塔楼；投资约 6 亿元。因业主在附近刚建成 1 幢类似楼，体量相当、结构相似、装修雷同，也适于 EPC 发包。建造技术易把控、投资明确、业主要求早日建成，是这两个项目的共同特点。

众所周知，主体设计分为方案设计、初步设计和施工图设计 3 个阶段。建设期间更多专项设计也可分 3 个阶段或 2个阶段。若主体施工图已设计完成，则可直接进行施工总承包招标，无需 EPC 招标。EPC 招标一般在方案或初步设计阶段进行。单从投资控制角度上分析，方案设计期间只有估算，若在方案设计时招标，项目情况不够深入，投资控制目标只能是估算，风险较大；而初步设计对应的是概算，投资目标可控程度相对较高，投资失控风险较小。

2 进行招标策划

两个项目业主都熟悉全过程咨询。政府业主采取直接委托公司优选招标的方式，以便 EPC 投资受控、程序合规等，因而公司选择在初步设计批复后采用模拟清单招标。企业业主则要求在方案设计时实施 EPC 招标，采取暂定总价报投标 “下浮率”的招标方式，经公司反复做工作，分析其可行性和运作风险，剖析两种方式的优缺点，并提前策划初步设计深化、模拟清单编制及 EPC 招标时间等，最终同意在进行初步设计完成后实施 EPC 招标。

EPC 招标将建筑安装工程的绝大部分业务（从设计到施工）都发包给了一家 EPC 公司。这些业务无论是由 2 家单位联合承接，还是由 1 家具备资质的单位独自承接，设计方和施工方都将成为利益共同体，并且在利益上和业主形成潜在对抗。业主想节省投资，而设计方和施工方没此想法，甚至想通过扩大投入、降低标准和减少施工成本获取相对更高的利润。因此，EPC 宜选择模拟清单招标，同时在招标策划中还应考虑如何进行项目管理，具体建议如下。

（1）在投资控制方面。招标与投标的报价范围要明确，招标模拟清单特征描述要细致，技术支撑来源要有保障，清单项目覆盖程度要足够，工程量差距不能太大，投标不平衡报价要有预控且设定结算方法（建设期间可采取分段预算以控制付款），工程变更要有计价方法，投标无价材料要事先得到识别甚至定价，等等。

（2）在管理层级和流程方面。设计施工采购都发包了，所有的分包选择都由 EPC 承包商操作。EPC 承包商资质全覆盖的，可自主分包；如出现缺少相应资质的，如幕墙、弱电、装修等，其相应的设计或施工任务就只能选择分包了。因此，业主要保留审查分包资质、分包负责人或特殊人员执业资格的权力。另外，还应设定分包款项的支付条件，以免发生分包垫资施工、拖欠民工工资等情况。

（3）在控制项目品质、目标及设定相应履约处罚条款方面。设计任务书要完备，装修档次要明确，关键材料设备要定位，工期、设计质量、施工质量和安全要求要细化，专项设计和施工工期要分解到位以免后期扯皮，处罚条款要明确，相关约定要有可操作性，等等。

只有充分细致地实行招标策划，才能保证业主在 EPC发包后仍占居主导地位，才能使业主或全过程咨询真正发挥管控作用。在 EPC 招标中，应预先有针对性地将合理建议写入招标文件中，以便对总分包进行有效管理及对进度、安全、质量和造价进行有效控制。

3 框定招标文件内容

两个案例招标范围基本相同，包括设计和施工承包内容。其中，设计涵盖主体施工图设计和更多的二次专项设计，施工则包括建筑安装工程中绝大多数的施工内容（如土建、安装、幕墙、装修、弱电、泛光、绿化等），发包人另行招标电梯和空调工程，另行发包外接水电气网工程。

EPC 招标文件主要包括公告、投标须知、评标办法、主要合同条款、发包人要求、标前资料、投标文件格式、附件共 8 章内容，其中发包人要求和附件属于重点内容。发包人要求包括建设目标、报价约定、技术要求、设计成果要求、现场情况、总包管理规定、人员绩效考核办法和其他要求等。附件则包括专项设计任务分解原则、分段图审及分段预算原则、施工申请分包管理原则、承包任务界面分解表、采购约定、款项支付原则、动态结算原则、材料设备品牌要求、总包管理配合费和招标模拟清单。

4 组织编写招标文件

一般情况下，依据招标的特殊性进行招标策划，包括编制招标方案和工作计划。工作计划包括人员分工、相关单位配合、工作持续时间和注意事项等。在以上 EPC 工程招标中，公司与业主就招标方案进行充分沟通，随即编制工作计划，确定好人、岗位和时间，接续编写招标文件。大致情况如下。

4.1 梳理招标方案

招标方案主要明确招标的前提是初步设计已完成，明确采用模拟清单公开招标，明确招标期限，明确招标范围。其重点是明确招标范围，包括：设计范围，如初步设计深化、施工图设计、各专项设计细项；施工范围，如基坑、土建、安装、室外、幕墙、精装、弱电、绿化、泛光、景观、交通标线等施工项；设备采购范围，即除电梯、空调、地毯、窗帘甲供以外的其他设备材料。

4.2 编制工作计划

公司将投入人员分为技术、造价、招标策划和招标实施 4 个小组，事先明确分工配合，包括工作讨论和互通进度信息。技术组负责协调初步设计文件深化事宜，组织人力编写现场方案、技术条件和业主要求等，供造价组作为编制模拟清单的依据。造价组负责编制模拟清单，包括提出所需技术条件，进行人员调配，模拟算量、模拟计价和汇集控制价等。招标策划组负责编写招标文件，包括统筹关注各小组工作进度、对接业主需求、调整招标方案、统一思路、编写专门的招标文件附件等，要求提前完成初稿，后续组织内部讨论并提交业主审核等。招标实施组由公司的专业招标代理部门运作，负责调整招标文件，向招标办报审，发布公告，组织投标、开标、发出中标通知等。公司要求以上 4 组均按期完成任务。

4.3 严密高效运行

就以上工作内容，各小组分工协作、信息互通，只有这样才能使得工作高效运行。招标策划组作为龙头组，同时控制各组进度并汇集工作成果，例如：汇集技术依据，转供造价组作为算量条件；中转编制清单并答疑；收集材料设备品牌要求和装修定位及详细做法；分阶段向业主汇报招标文件内容和工作实施进度；协调模拟清单审核；等等。技术组协调初步设计单位绘制深化图，包括装修说明、幕墙节点详图、安装系统图、主要设备材料表、主要配电箱组件图等，带领工程师负责落实现场情况，对接施工条件，编写主要技术方案（如塔吊方案、泥浆外运与处置等）。造价组编制模拟清单，无需按图算量，只需参照同类工程预算或结算比例折算量即可，其工作重心在于编写清单项目的特征描述。造价组应由经验丰富的人员组成。他们跟随招标策划组从招标文件中找依据，确保技术配套；与初步设计、现场条件说明或技术方案相对应，甚至从招标文件中取“材”来描述清单项目特征，确保符合规范且满足现场要求等。招标实施小组的工作与以往施工总承包招标项目没有差异。

另外，招标策划组还组建了 QQ 群以强化内外部沟通，提高工作效率。通过 QQ 群，各工作组（包括初步设计深化人员、业主人员在内）开展协同工作，及时共享工作进度信息，答疑解惑，帮助业主随时掌握工作进展情况。在此期间，还多次组织专题会议向业主汇报情况。业主管理人员同步跟踪，参与了审核招标文件、确定材料设备品牌、讨论招标范围等工作。

4.4 编撰核心内容

EPC 的招标文件除了招标范围和投标报价说明以外，其核心内容与施工总承包招标文件存在差别，以下仅列出几点提示，具体内容不作累述。

4.4.1 明确发包人要求

发包人的管理目标、工程实体目标和设计要求等必须要明确。工期应当是设计和施工的总工期。质量目标应分解为设计质量和施工质量，还应编写设计任务书。

4.4.2 明确投资控制手段

对于投资控制手段，至少要关注以下 3 个方面。

（1）对投标不平衡报价的控制。对于不平衡报价，较成熟的应对方法有两种：一是防止清单项间不平衡报价，二是防范在不同专项工程间不平衡报价。前者只需按每条清单均不得高于招标控制价的对应清单综合单价或其他常规控制方法即可；后者要分析施工先后顺序与总分包之间的利益分配，通常按招标控制价设定各分部分项限价或以同一投标“下浮率”进行控制。

（2）分段编制施工图预算及付款原则要事先约定。在招标前要事先策划并制定管理原则，以减少事中争议，避免处于被动局面。由于设计和施工都已被打包发包，从某种程度上说，业主倒成了局外人。例如，在设计方面后续施工图设计和专项设计都是陆续进行的，设计成果也是分批次提交的，主体施工图先提交，后续幕墙、装修等专项再陆续提交，因而设计款要对应设计成果提交进度进行支付。而在施工中，为了控制分批付款（包括预付款和进度款），要求施工单位必须分段预算，按分段预算付款，切不可将中标价的 10% 作为预付款一次性付给承包商。此外，还要限定分段预算上报及审核的时间。

（3）明确承包商对分包管理收费。一方面，设计和施工的款项因增值税率不同而要分别开票，以便业主可按实抵扣税金。对于以联合体形式中标的 EPC 项目，其设计费应直接支付给设计单位，施工单位只收取施工价款，不可混付。另外，对于必须分包的专项工程，应在招标文件中约定承包人向分包人收取管理费的上限，同时明确管理义务，以防发生承包人收费时“漫天要价”而在履行义务时不尽责的现象。

4.4.3 细致梳理合同条款

如果采用《中华人民共和国标准设计施工总承包招标文件（2012 年版）》，其格式文本并不适用于建筑工程，与《建设项目工程总承包合同（示范文本）》也不配套。因此，公司事先对当地更多 EPC 项目招标实施情况进行调研，并考量如何合并运用两个文本，与项目关联契合，并综合实践经验进行修改，尽量避免失误。例如，合同中多处提及的“竣工后试验”是专指工业项目试运行，对民用建筑完全不适用，就删除。又如，采用工程量清单，应在合同中植入如无价材料、招标暂定价、暂估价等术语，与清单计价规范相适应。此外，招标文件中还纳入了现时政府要求，包括保障民工工资、降低履约保证金、动态结算等省市文件规定。只有精心编写招标文件和细致梳理合同条款，才能维护业主权力。

5 规范编审模拟清单

EPC 招标时，施工图设计还没开始，模拟清单中依据施工图编制的清单数条数为 0。这与常规清单有差异。由于常规施工图比较系统且完整，清单的项目特征描述容易规范且指向明确，详图和节点还能使计量准确，因而常规清单代表性强、覆盖程度高、条条有针对性等，但这些都是模拟工程量清单的不足之处。为此，须事先筹划，确定模拟清单覆盖范围与清单特征描述要求等。

5.1 要求支持条件

支持条件包括技术支持和招标策划支持。技术组与招标策划组为造价组编制清单提供支持。事先由公司组织召开碰头会，讨论模拟清单应该要什么支持，支持到什么程度，支持文件如何表现等。具体如下。

（1）统筹协调初步设计深化（如体现幕墙主要节点剖面，反映钢构、挂件、胶条和面板尺寸），组织工程师编制施工方案（如塔吊布置图、装修剖面和节点），再编成技术要求和拟定明确做法等，即技术支持要达到“不是施工图，类似施工图”的深度。

（2）招标统筹策划要有针对性，要明确招标范围和投标计价范围。清单类型要规划到位，如对今后可动态调价结算的，要明确人、材、机计价基期与调价方式；对今后需包干的，要指定范围；等等。

5.2 编审过程控制

EPC 模拟清单编审属于“鲜见”工作，应严格控制程序。造价组应关注以下要点。

（1）清单特征描述中要有来源标注，以明确每条清单的编制依据。例如：011204004001 干挂石材钢骨架，应明确型材（如槽钢、角钢、钢板、螺栓），并注明“具体详见 XX 技术要求”等。

（2）要以初步设计文件为依据，比照同等案例，进行模拟工程量的估算。例如：在建筑专业方面，比对建筑面积、外墙面积估算工程量等；在设备专业方面，比对开关、插座、喷淋头、弱电终端数量等。

（3）与其他组特别是招标文件编制组共同商议，明确模拟清单项目的覆盖程度，并且要有所取舍。例如：泛光照明可不列清单，因为系统简单，产值相对较少；在混凝土清单中，可设置不同标号（如 C30、C35、C40 等）且分别设立子目录，以便现场施工时使用，也可容许设计人员选择。

（4）要对已编完的模拟清单稿进行综合评审。由各组长、公司经理、总工程师等参与，采取会议集中审查方法，与会成员分别汇报，最后按讨论确定的意见修改定稿。

5.3 固定编审要点

要注意汇集和推敲模拟清单编审要点或要求，宜形成制度以提高效率。例如：选择清单分项要符合项目目标，在清单特征描述中要明确标注出处，与同案例指标要进行横向比对，模拟清单的代表性要与招标范围相符，等等。

6 结 语

若要做好 EPC 招标，全过程咨询单位在编写招标文件、编制模拟清单方面要投入大、人员要集中，工作期间还要相互配合支持，按步骤执行编审程序等。在此期间，细致做好 EPC 招标策划是全过程咨询单位对项目建设实现预控、发挥其专业优势的基础。若要巩固招标效果，在中标后还应重视设计管理，强调设计依据为设计任务书和模拟工程量清单项目特征描述等。另外，随着建设项目的推进，全过程咨询单位更需要协助业主有序组织分段预算编审、审核付款等工作。总之，在提高建设效率的驱动下，模拟清单会逐渐被广泛应用，并局部推广至施工总承包招标中。业主在采用模拟清单招标时宜优先选择全过程咨询。全过程咨询只有通过细致管理，才能避免被动，才能防范设计与施工不惜牺牲项目品质而盲目逐利。