香港沙田新市镇规划实践评析——对理性综合规划理论的重新审视

快速城镇化过程伴随着大量人口向城市集聚，土地开发拓展，以及公共服务设施配置增加等特征。合理的城市发展决策是有效地组织城市空间扩展和秩序架构的重要基础，这需要理性城市规划的支撑。理性综合规划正是为了解决城市功能问题而提供的一种工具方法[1]，它强调在科学分析的基础上进行系统规划，提倡形成易于掌握的规划范式。具体而言，理性综合规划大致包含四个过程要素，即：目标的设定、针对方案的政策制定、手段与目标的评价，以及决策的实施[2]。从规划过程来看，20 世纪以来，许多新城新区的发展背后都有着理性综合规划的管控或引导，是促进规划得以开展和实施的有力保障。但是，随着新城建设的推进和社会网络关系的逐渐建立，也暴露出诸如社会分异特征明显、职住不平衡以及发展弹性不足等问题，这又需要我们反思理性综合规划可能存在的内生性问题。因此，有必要厘清理性综合规划对新城建设的积极作用，同时探究现实问题背后潜在的理论性缺陷，更好地为未来新城的规划实践提供参考。

本研究以中国香港沙田新市镇为例，首先梳理分析香港新市镇发展特点及沙田新市镇规划历程，接着分析沙田新市镇在理性综合规划四要素方面体现出的特点，并探讨该理论所起的作用。最后，研究讨论了沙田新市镇案例中可能存在的问题及对理性综合规划理论的反思。

1 案例概况

香港大致经历了三代的新市镇发展，前两代新市镇强调功能的混合，有效促进了职住平衡，而第三代新市镇侧重于与香港中心城区的交通联系[3]。香港新市镇的开发取得了很大成功，其关键是政府的主导开发[4]。沙田属于第一代新市镇，是为缓解香港人口急剧膨胀造成市中心人口过度集中而建设的卫星城。它位于新界东南部，紧邻九龙城区（图1），规模约为2777hm2，人口约66 万（资料来源于“香港2016 中期人口统计”），政府主导的规划与建设为当地居民提供了居住、就业及相关公共服务等功能。

沙田新市镇已发展超过60 年，是典型的在理性综合规划指导下发展起来的新城，现在城市建设已趋成熟。建成区呈现出线形形态，集中在城门河的自然河谷地带，有着一定规模的填海区。沙田新市镇的发展大致可分为初步发展（20 世纪50 年代）、快速发展（20 世纪六七十年代）和发展成熟（20世纪80年代至今）三个阶段，历经了6 版规划，从最初主要推行公屋计划，到大力发展工业区，再到促进实现“自给自足”的过程转变（表1）。从历次发展规划来看，在20 世纪60年代期间，已基本完成了填海造地工程，并在发展过程中不断向山谷腹地和外围可建设用地扩展；同时，交通系统也愈发网络化，除了城市道路骨架的完善以外，轨道交通（包括铁路和港铁）和联系香港中心城区以及周边新市镇的快速公路也通过沙田地区（图2）。

2 沙田新市镇的理性综合规划特征分析

总体而言，沙田新市镇的规划由政府主导，在规划决策过程中采用理性规划理念，实施效果基本达到规划设定目标，但在职住平衡、社会融合等方面也存在一定问题。本研究将基于Hudson 教授所提出的理性综合规划的四要素，分析沙田新市镇在规划实践过程中的各维度特点及存在的现实问题。

图1 沙田新市镇区位图

图2 历次香港沙田新市镇发展计划纲要图[5]

2.1 目标设定

沙田新市镇相关规划提出了实现“自给自足”和“均衡发展”的总体目标，并确定了人口、交通、土地利用等方面的分项发展目标。例如，在人口方面，为满足政府提出的总体人口需求，经多次研判和修订，最终规划人口规模被设定为77.1 万人[6]；在交通方面，规划通过轨道交通和高速公路，加强与中心城区的联系。用地布局以居住为主，以解决住房供给紧缺问题，同时还兼顾商业、休闲文化和产业发展，以保证居民就业和日常生活配套。沙田新市镇的规划从总体到分项两个层面设定发展目标，并通过分区规划和具体实施项目来落实这些目标，有效地提高了规划的系统性和可实施性。

表1 沙田新市镇发展阶段及主要规划内容[5]

2.2 针对方案的政策制定

规划方案中包含了重要的规划理念和发展思路，同时，方案实施也需要一系列政策和制度的保障。在沙田新市镇的规划方案中，TOD、空中步行系统和开敞空间体系的建构等规划理念被充分运用，并通过专项规划进行细化明确，这些方法为当地居民提供了便捷的交通和舒适的生活环境（图3～5）。为了进一步支持新市镇的建设，香港市政府成立了“新界发展部门”（NewTerritoriesDevelopment Department,NTDD），同时，为新市镇配置自己的项目经理，经理需与新界地区的发展部主任保持沟通联系，这种组织管理方式有效地保障了规划意图的纵向传导与执行。总体而言，先进的规划理念的运用和较为完善的政策支持，使得沙田新市镇的规划实施取得了较好效果，但公众在整个规划制定和实施过程中的参与程度明显不高。

2.3 手段与目标评价

图3 TOD 模式的港铁沙田站周边地区现状

图4 现状连续的空中步行系统

图5 多样而有活力的开敞空间

在沙田新市镇的规划建设过程中，政府开展了针对实施效果的评估工作，相关评估结果显示，沙田的建设成效与规划预期目标基本一致。《新市镇发展20 年》报告指出，新市镇社区设施的规划建设及交通发展，在20 世纪90 年代中期基本已完成。香港市2016年中期人口普查数据显示，沙田地区（包括马鞍山）人口已达66万人，公租房比例达到30.4%，但本地就业比例仅为18.5%，并有近四成学生在其他城区上学（资料来源:“香港2016 中期人口统计”）。由此可见，沙田虽然在人口规模和硬件设施上取得了一定的成绩，但在就业和教育方面却并未实现“自给自足”的发展目标。

2.4 决策的实施

城市和地区政府制定了详尽的规划实施执行计划。一方面，香港城市规划委员会针对规划人口和相应配套设施的估算，明确了沙田所需用地规模，制定了沙田分区规划大纲，从总体上指导土地利用与新市镇开发。同时，新界发展部门提出了滚动式的“十年发展计划”，将项目工程划定为一系列的“套餐”（包括房屋、工业和社区设施均衡发展所需的具体工程）[7]，这有效提升了规划建设可操作性。另一方面，沙田新市镇政府在分区规划大纲指引下编制了详细规划（图6），明确了具体的土地使用计划和开发管控细则，并将各个计划项目落实到具体地块上（图7）。

3 思考与讨论

理性综合规划内在的系统性和高效执行的特点，使得规划目标能在短时期内较好地被落实，但城市的发展是个复杂的系统性问题，规划决策需要基于多元、动态和综合化的程序和分析方法，理性综合规划的确存在一些内生性问题。例如，Hudson 教授在比较了理性综合规划、增量规划、过渡性规划、倡导性规划和激进规划五种模式的优缺点后，提出理性综合规划可能脱离现实条件，没有发觉决策者可能存在的认知局限，同时，有些编制内容存在无法实施的情况等问题[2]。另外，理性综合规划还缺乏足够的“人本关怀”，在整个规划和实施过程中，缺乏多元利益主体之间充分的沟通交流。

图6 沙田新市镇土地利用规划图[8]

图7 沙田新市镇发展第一阶段项目分布图[8]

从沙田新市镇案例分析结果来看，该规划理念有效地助力了沙田新市镇的规划与快速建设，有效地疏解了20 世纪中后期香港中心城区人口过度集中和城镇化快速进程所带来的压力。但同时，沙田新市镇规划与现实发展之间的差异，很好地反映了理性综合规划存在的这些缺点。首先，公共利益是政府和规划师通过计算和评估得出的意见[9]，这和现实的发展可能存在偏差。沙田新市镇规划中提供了满足居住人口就业和学习的配套设施规模，但现实是，有很大比例的人群在其他地区工作和学习，与最初规划的“均衡发展”的设想存在差距。这有可能是因为教育资源质量、工作岗位类型以及住房的可获得性等因素综合导致。其次，政府通过限制商品住宅的开发而大力增加公共住房比例，能够缓解中低收入阶层的居住问题，但也可能导致社会分异在空间分布上的加剧，不利于社会的融合发展。

因此，通过针对沙田新市镇理性综合规划的评析，本研究提出以下两点思考。

（1）全面的公众参与应在当下的规划过程中被重视。公众参与应当贯穿于规划编制与实施的全过程，这不仅可以体现规划的包容性，协调各方利益主体需求，并促进规划更加有效地落地，也是促进社会和谐的重要途径。由于香港城市快速发展需求的背景原因，沙田新市镇的规划由政府主管，编制和实施过程中的公众参与度普遍较低。而现代城市规划（19世纪末以来）愈发强调交往理性，传统的工具理性已经转向有限理性，并发展成为更加注重多元协同的规划决策模式，包括沟通规划、协作规划和协商规划[10]。因此，在规划开展之初就应该考虑民众和利益相关主题的诉求，并在规划制定和实施过程中不断协商解决矛盾，使得规划的社会效益发挥到最大。

近期香港的新发展区（Newdevelopmentarea，NDA）已将公众参与纳入规划的重要步骤。以洪水桥为例，公众参与在规划过程中被分为了三个阶段（制定愿景、讨论初步发展大纲图和讨论建议发展大纲图）[11]，通过公众论坛、社区工作坊、简报会、撰写意见书等方式，极大提高了社会各界对规划愿景、方案和决策的参与度，有利于规划高效、优质地实施。

（2）规划应当更加灵活以应对未来的不确定性。柔性的规划策略强调的是规划对于复杂城市系统的可变性，它包括规划的定期修订和规划控制要素的灵活性。在此方面，过渡性规划可以作为理性综合规划在城市发展决策中的良性补充，提升规划的灵活程度，应对未来发展中不确定性的能力。过渡性规划理论在批判理性规划的基础上，注重依靠现有规划政策和经验，实现规划目标和方法的持续迭代[9]。

虽然沙田有一定比例的其他用途土地可供灵活安排，但多数用地仍是单一使用性质。应根据现有规划实施情况，定期对规划进行修编，保证规划控制要素的弹性，从而合理分配和利用有限的土地资源。例如，在实际操作层面，可以将工业等单一用途用地改造为混合用途用地，允许一定比例的商业、办公和公寓功能，提升土地使用效率，增加城市活力。

4 结语

理性综合规划一直为城市发展决策者所重视，其优势能够保障规划目标和理念的较好落实，但愈发包容和多元的当代社会需要规划更加具备协调和综合应对城市问题的能力。本文以香港沙田新市镇为例，基于理性综合规划四要素，系统评析其规划实践特点，并提出未来新城的规划实践应更多地考虑公共参与度并提高其灵活性，期望能够为实现更加包容、可持续和弹性的新城发展提供参考与启示。