国土空间规划背景下的“城市总体规划”反思

2021-03-30孔凤玲

建材与装饰 2021年10期

孔凤玲

（山西省阳泉市郊区自然资源局，山西阳泉 045000）

0 引言

在生态文明建设的时代背景下，“生态优先，节约优先，高质量发展”是国土空间规划的主旋律。地下空间作为重要的国土空间资源，在集约、节约利用土地，构建高效便捷的紧凑型城市方面具有重要的作用。目前，国家层面尚未确立与国土空间规划体系相衔接的地下空间规划体系。

1 我国国土空间规划提出的背景渊源

我国开展国土空间规划的构建是由两个方面提出：①为了实现“一张图”管控多种规划的矛盾问题；②为了由于生态文明建设的提出而进一步管控国土问题。我国以前实行的空间规划包括住建部门主导的城乡规划、国土部门主导的土地利用规划和发改委主导的主体功能区规划三大空间规划类型。但三大规划之间冲突矛盾较多，其中土地利用总体规划和城市总体规划之间关于建设用地指标的冲突矛盾尤为突出，因此出现了大量规划需要调整的问题，不仅减弱了规划在顶层设计的权威性，而且对实际实施落地带来巨大的影响。只有国土空间规划的统一搭建，才能从问题的源头解决多种规划带来的矛盾。随着生态文明战略逐步上升为国家战略，因生态要素保护带来的国土全要素管控诉求日益强烈。2015 年国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，在强调对山水田林湖草的生态保护的同时，明确提出构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，编制统一的空间规划。至此，我国的国土空间规划拉开序幕。空间规划体系的要求及任务要考虑到对现有规划体系的合理承袭，不能全盘推翻。由于空间规划体系涉及利益群体众多，工作繁杂，在新时代背景下应该大胆改革创新；保证规划体系的合理性、可操作性，充分结合我国国情制度，探索适合国家发展的空间规划体系。

2 国土空间规划背景下的城市总体规划存在的问题分析

2.1 艺术创作属性导致其成果缺乏统一标准

传统的城乡规划以及正在编制的国土空间总体规划，都已经形成了比较完善的成果编制标准，而较大的灵活性和创造性是城市设计区别于城乡规划的一大特征，也导致其成果缺乏统一的格式规范，其衡量标准诸如舒适、美观、宜人等，缺乏易度量、可操作的管控要素。

2.2 技术文件和公告政策不相符合

在国土空间规划背景下的城市总体规划，一些城市的国家政策很难落实到位，城市总体规划保证不了国家政策的有效落实，就会影响城市总体规划的整体水平。从目前的城市总体规划发展情况来看，城市总体规划的工作内容主要包括：①空间研究；②技术规划；③设计方案。基于这三点，我们国家、政府对于城市总体规划的发展提出了更高的要求。但是实际上，在城市总体规划的设计过程中，很多技术文件和政府的公告政策不一致，就很容易导致在城市总体规划的实施过程中和国家空间规划的目标不一致。

2.3 缺乏完善的审批和实施机制

2017 年实施的《城市设计管理办法》提出“总体城市设计可与总体规划一同报批”，但并非强制性规定，其审批程序的规范性和严肃性不及总体规划，导致在规划管理和实施中很难全面贯彻和把握总体城市设计的意图，进而难以有效指导下层次的规划设计和工程项目建设，在程序、体制和实施监测上缺乏持续保障成为城市设计实施效果不佳的主要原因。

2.4 政府总体规划工作比较复杂

在国土空间规划的背景下，城市总体规划建设所涉及的专业知识较多，因此，相关的城市总体规划工作人员，在进行设计城市总体规划的过程中，一定综合考虑多方面的因素，主要包括：城市的环境、生态文明建设、基础设施需求，以及广大人民群众的物质需求等。因为城市总体规划的涉及的工作内容比较烦琐，程序也比较麻烦，所以就需要城市总体规划的工作人员能够在城市的实际发展状况的基础上，科学、合理地进行设计城市总体规划。比如对城市前期的现有配置的研究、对城市中期空间的规划研究，以及城市后期总体规划的实施研究。基于目前城市总体规划的发展现状来看，政府部门对城市总体规划的管理理念有待改善，存在浪费人力、物力的情况，而且城市的总体规划比重比较大，土地的归属信息和城市总体规划的布局也不能进一步具体落到实处，从而就会影响城市总体规划的总体效果。

2.5 “可能性”缺失，总体规划定位“过准”

长期以来规划界对总体规划“可能性”认识不足，普遍认为规划决定着城市物质形态的构成和发展空间的供给，只要规划得当，城市应该按照规划的意图发展。然而，规划对应的空间系统是一个复杂的系统，充满了各种随机因素的扰动，其不确定性特征明显，规划师根本没有办法进行精确预测，尤其在市场经济条件下，面对城市发展中的不确定因素和城市建设主体日趋多元化的趋势，很难准确无误地对城市的发展做出具体的布局安排，更不可能一厢情愿地完全按照这种预定的布局方案加以实施。对市场变化考虑不周，造成规划师在规划过程中缺少了对城市未来发展“可能性”的预设，使总体规划的定位过于“准确”和细致。

3 新时代国土空间规划体系下的解决策略分析

3.1 提高城市总体规划工作人员的专业素养

在国土空间规划背景下的城市总体规划建设过程中，城市总体规划的工作人员作为整体环节的施工者，能够直接影响城市总体规划的发展建设。因此，我们国家应该大力提高城市总体规划工作人员的专业构成、专业素质、业务能力、自身文化知识水平以及综合的素养。行业主管部门及城市总体规划承担单位要不定期地对城市总体规划的工作人员开展培训，提升城市总体规划的工作人员的设计理念，通过开拓设计人员的思维模式，才能在城市总体规划的总体布局中扩大自身的影响力，也能进一步让城市的发展理念和城市的实际功能进一步交融，进一步提高城市总体规划的质量。

3.2 探索规划留白机制

规划留白不仅仅是空间上的落地布局，更是对国土空间规划的政策机制设计。新冠肺炎疫情让我们意识到，城市在应对巨大的不确定性时要提前准备，这样可以随时转换城市功能。2003 年SARS 时期，北京修建了小汤山医疗基地，后来上海在青山区也建了一个公共卫生应急中心，并且预留了大量的土地，在本次新冠肺炎疫情防控中，这些预留点也被及时启用。由此可见，规划留白大大增加了城市对未来的弹性适应。通过“定空间、不定用途”的留白、“定空间、不定时序”的留白、“定指标、不定空间”的留白，为城市未来发展留出空间，引导城市“韧性”发展。

3.3 明晰中央政府和地方政府的事权

如今，我国的行政管理制度还是中央政府进行约束地方政府，地方政府作为城市总体规划的主要运营人员，在城市总体规划的设计过程中，必须要调动地方政府的工作热情，借助地方政府的手段来强调城市总体规划建设过程中的空间层面的重要性，地方政府在城市总体规划建设过程中占有主导地位。除此之外，在城市总体规划建设过程中，地方政府能够给予一定的财政资金帮助，因此一定要保证地方政府的宏观调控手段，明晰中央政府和地方政府二者之间的关系，从而进一步提升城市发展的总体质量。

3.4 协调政府和市场之间的利益

在国土空间规划的背景下，城市的总体规划建设应该要进一步合理、优化经济资源的分配管理，加强政府各个部门之间的沟通和交流，明确政府的责任和权力，建立一套行之有效的城市总体规划管理制度，让每一个工作人员能够在社会主义市场经济体制的条件下做好自身的工作，进一步实现城市总体规划建设的发展目标。城市总体规划的工作人员要不断收集广大人民群众的想法和意见，通过广泛听取大众对于城市总体规划的建议，在建设城市总体规划的过程中才能设计出符合大众需求的规划方案，为城市创造出更大的社会效益以及经济效益。城市总体规划不能脱离市场和政府的帮助，例如北京城市总体规划就是借助各个部门之间的密切合作、联系，从而体现政府的发展理念，进一步实现城市的国土空间合理布局和规划。在国土空间规划背景下的北京城市总体规划，通过导入市场竞争中的公平、公正、公开的原则，以此发挥城市总体规划的最大化价值。

3.5 统一用地分类标准

国土空间规划涉及各专业规划标准不一致，基础数据统计口径有矛盾。土地利用分类和城乡规划分类整体的定义基本一致，但是在实际工作中两套分类体系并不是完全对等关系，例如，土地利用分类中的公共管理与公共服务用地，和城乡规划中的公共管理与公共服务设施用地、公用设施用地以及绿地与广场用地均存在对应关系。再如土地利用分类和林业用地分类中，林地的定义不同。因此需建立一个覆盖全域、统一体系、内容全面的国土空间规划用地分类标准，为国土空间规划的编制提供基础。