在国土空间规划中双评价的应用

2021-03-30杨月肖

建材与装饰 2021年11期

杨月肖

（山西省城乡规划设计研究院，山西太原 030000）

进入21 世纪以后，伴随着快速扩张的城镇化步伐，我国在国土空间开发存在明显的资源利用率不足、开发失序、生态环境恶化等现象，催生环境污染加剧、资源供应紧缺、水土匹配性差等问题，威胁人类的生存安全。为此，就需要一套行之有效的措施，解决人类发展与生态环境间的冲突与矛盾。

1 “双评价”的内涵

双评价指的是国土空间开发适宜性评价与源环境承载能力评价，其中，国土空间开发适宜性指的是在维持现有的生态系统健康和国土安全的前提下，综合考虑该区域内的地理条件、环境条件、生态资源条件等要素条件，区域内特定国土空间开展的城镇建设、农业生产、工业生产等人类经济发展活动的相适宜程度。

而资源环境承载能力指的是当人类经济活动发展到一定阶段，特定国土空间范围内的资源环境要素能够承载并支撑的人类经济发展的最大合理规模。最早的“双评价”理论来源于马尔萨斯的“人口与粮食”论述，反映人口数量在资源环境制约下最大增长极限，随着社会的发展这一理念扩展到人类经济活动与土地、能源、生态环境等方面的承载力问题。

我国在2020 年发布的《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南》中，突显了资源生态环境的内在系统特征，并围绕生态环境系统特征展开了外延功能性评价，虽然该方法存在体系庞杂、数据要求高等缺点，但具有的较强科学性、系统性、客观性，确保了双评价在国土空间规划中的顺利应用。

2 国土空间规划中双评价的地位和作用

2.1 国土空间规划编制需求与双评价支撑作用

双评价作为国土空间规划编绘的基础和前提，不仅要分析特定国土空间内的环境资源条件承载力，在此基础上评估和分析其开发利用风险和面临问题，还要对该国土空间内的生态敏感区域和重点功能区域进行识别和保护，明确空间内的农业生产活动、城市建设的最大空间规模，为划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界、优化国土空间开发格局、生态保护修复等提供技术支撑。最重要的是，借助双评价工作的大范围开展，倒逼当地政府逐步推进“绿色发展”为核心理念的发展方向，实现生态优先、人与自然和谐共处的双赢发展。

2.2 “评价一规划一实施一评估”的规划动态过程与双评价

在双评价体系下的国土空间规划是遵从“评价一规划一实施一评估”这个流程进行的。由于国土空间涉及民生、环境以及国家发展方向，在初步进行规划时，需要从规划的不同阶段进行认知上的层层推进、从现状认知、本地认知、路径认知、过程认知、趋势认知、方案认知，一步一步过渡到实施认知，每一个阶段的认知都有各不相同的侧重点和要求，这些阶段共同构成一个连贯的、连续的、完整的动态规划过程。

在不同阶段的国土空间规划上，与其相关的双评价评定标准都是随着不同规划阶段的不同要求来制定的，具有一定的人为干预或人为判断成分。基于此，为削弱人为干预或人为判断对双评价体系公平公正的影响，应对不同阶段的评价标准与评价程序制定出具有统一性、科学性、合理性的技术指南或规程建议。同时，加强各阶段评定与整体国土空间资源分配的联系，并确保其中任一阶段的规划评定结果都能够为后续各级决策提供参考。

2.3 不同空间尺度双评价的侧重点

结合十九大工作报告及国务院与国土资源管理部共同颁布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的意见》，进一步明确评价标准、评价要求和评价目标，制定合理可行的评价工作执行方案，组建涵盖多行业领域的技术队伍，构建责任意识强、业务水平高、实践经验丰富的专家咨询队伍，明确工作内容与职责权限。在正式开展评价工作前，对各部门产生的文件资料及所取得的工作成果进行整理，通过深入实地调查研究与专家访问咨询等方式，总结当地的生态环境特征与自然资源特征，客观分析实际问题。进而在此基础上，确保评价内容的完善性，技术路线的合理性以及计算结果的精确性。同级国土空间规划工作要求提出基期年限值，而数据时间也要与基期年保持一致。如果缺少精确的基期年数据，必须采用最新年份数据，并结合实际情况加以合理修改。

当前，全国与省级层面的双评价工作，都是以县级单位为基本单元结构进行宏观评价，这也是全国与省域的国土规划制定的基础和前提。在全国开展双评价工作的目的是为对主体功能区进行更好的划分，并在此基础上对县域的国土空间规划提供参考指导。不同层级的国土规划空间重点应与其对应的不同尺度双评价侧重点逐一对应，并根据层级不同对应的评定标准和结果应用会有不同的需求。如在特定国土空间的生态功能指向评定上，国域、省域的土地空间规划会更为重视生态功能区，这种重视逐级传递给市、县级一级后，市、县级一级会把生态敏感性作为最重要的规划指标之一。此外，不同空间尺度双评级结果的使用规范与调整规则的明确应划到整个空间规划评定工作流程中，强调自上而下的整体性和协调性。

3 双评价视域下的国土空间规划

3.1 深化对“双评价”内涵的理论认知

双评价是国土空间规划优化和调整的基础和前提，早已成为国家事权部门和学术界的广泛共识。但就我国目前的国土空间规划而言，在国土空间规划实践中双评价应用面临诸多的问题和挑战，追根溯源，是因为我国对国土空间开发适应性评价及环境资源承载力评价的理论认知不足，甚至出现“双评价”无用论、万能论等负面观点，折射出地方事权部门在国土空间规划上过于依赖“工具理性”。为此，国家事权部门要对双评价的本质、理论内涵等进行正确认知，明确双评价在国土空间规划中的地位和作用，并以此为出发点构建完整的双评价理论体系与评价体系，同时加强双评价体系和其他支撑体系的深度结合，从而提高双评价及其结果在国土空间规划，如在“三区三线”划定等中的积极作用。

3.2 厘清“双评价”之间的内在关系

国土空间开发适宜性评价和资源环境承载力评价，由于服务目标和服务对象过于相似，难免会在自成体系的阶段出现逻辑不清、指标重叠等问题。为确保双评价体系的公平、公正、客观，根据国家颁布的《指南》应将国土空间开发适宜性评价和资源环境承载力评价“二合一”，在明确两者异同点的基础上，既保证每个系统在双评价体系中的独特性，又保持两个系统的关联性。为此，首先要明确国土空间开发适宜性评价和资源环境承载力评价在双评价系统中的位置和作用。资源环境承载力评价侧重点为“底线约束”；而适宜性评价侧重点是支撑人类社会活动的空间范围利用方式是否能达到最佳状态或最高效率，将两者进行关联，在环境资源承载力的最大范围内获得人类社会发展的最佳方式或最高效率，满足国土空间规划的多元化需求，加深空间开发适宜性与未来环境资源潜力间的紧密联系。

3.3 拓展资源环境承载力评价维度

双评价体系下的环境资源承载力评价不能对国家未来的国土空间规划进行规划决策，需要进一步拓展资源环境承载力评价维度，从能力—压力—潜力三个方面来全面评价环境自己承载力。进行资源环境承载力评定的目的是辨别资源环境承载短板和低能区域，明确当前人类社会发展活动面临的问题。其侧重点在于测算出特定国土空间范围内的环境资源可承载的人类社会当下发展与未来发展的规模限制、潜在能力、负外部性容纳能力，以及人类社会发展趋势与环境资源承载力直接的容纳关系，进而掌控环境资源与人类社会发展的协调性。

3.4 建立可操作的传导反馈机制

双评价体系需要对省、市、县三个层级的国土规划定位和目标进行明确。首先，省级级双评价的侧重点在于对保护空间、发展空间的宏观格局，提高空间利用率；市级双评价的则重点在于承上启下，既要与省级双评价体系建立良好的反馈机制，保障评价指标和要求的一致性，还要与县级双评价机制进行对接和优化，加强对县级双评价工作的指引，开展具有地域性的评价标准，提升评价单元精准度，进一步对市级双评价指标进行细化分级，并将县级国土空间规划及时反馈给省级事权单位，便于省级对现有双评价体系中的农业生产适宜区和生态保护极重要区进行意见修正，从而对县级土地规划发展建设适应性提出优化指导和建议。