工程总承包项目招标的要点探讨

2021-03-30俞素洁

建材与装饰 2021年14期

俞素洁

（上海东方投资监理有限公司，上海 201204）

0 引言

工程总承包模式是住房和建设部以及国家有关部门大力提倡的一种建设方式。近年来，国务院、住房和建设部、上海市住建委发布了若干文件，大力推动工程总承包模式，工程总承包逐渐地融入到工程建设项目各个建设流程中。工程总承包目的是改善之前施工与设计分离的模式，使项目建设从始至终由工程总承包人完成，可以明确地解决设计与施工不能相融合的弊病。工程总承包模式也就是对约定工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包模式，是区别于传统的工程建设项目的承发包模式[1]。工程总承包模式作为一种新兴的承包模式在招标阶段也有其特殊的需要关注的要点。

1 工程总承包模式的优缺点

1.1 工程总承包模式的优点

减少协调管理工作：建设单位和工程总承包人只需签订一份合同，没有以往复杂的合同关系。建设单位只负责管理进度以及总体协调，许多工作量转移给工程总承包人和分包人、供货人之间进行，这大大降低了建设单位施工项目管理和协调工作，减少协调时间和成本。

缩短建设周期：工程总承包模式下，一家单位组织设计（可含勘察）、采购和施工建造，使每一阶段都能有机地结合起来时，控制进度的目标容易实现。在招标周期上的主要表现在于：传统模式下的施工招标和设计招标分开，则招标周期很长，而工程总承包采用一次招标方式，仅用一次招标的周期即完成设计、勘察、施工的招标工作，招标周期可以缩短。从笔者代理的某企业投资房屋建设项目（备案制）来看，若采用传统的发包模式，从项目完成备案作为开始节点，设计招标约25d，勘察招标约25d，待图纸深度具备并编制清单后进行施工招标至少需要90d（不考虑图纸的审批时间），共计140d，而采用工程总承包模式，整个招标周期约60d 即可完成，具有明显的进度控制优势。

降低工程造价：总承包人可进行针对性的优化设计，根据自己的专业知识技术及其设备，改善设计图纸，减少设计变更的方式，降低工程造价。项目总承包采用总价合同，从根本上减少了索赔和项目的额外成本。

1.2 工程总承包模式的缺点

工程总承包模式下，承包人承担更多的项目风险，因此建设单位选择的总承包人的能力直接决定了项目的质量，这对建设单位选择总承包人的难度就相应增大，重点应集中于公司的整体实力、项目组织机构人员资历和业绩、履行合同的经验等。根据工程总承包相关管理办法规定，工程总承包招标的前提条件是工程项目的建设规模、功能需求、技术标准、工艺路线、投资限额及主要设备规格等均应确定[2]，这对建设单位的设计管理及需求部门的专业化水平要求较高，在合同条款、工程量清单模拟、结算原则的设定等方面，也需要建设单位加强关注此类条款约定，才更有效地发挥工程总承包的正面作用。

2 工程总承包招标的有关政策文件

以笔者从事相关工作所在城市上海为例，随着国家积极推进工程总承包发展，住建部于2016年批准同意上海开展工程总承包试点。根据试点要求，上海市住建委于2017年开始实施《上海市工程总承包试点项目管理办法》，规定了工程总承包的实施要点[3]，并于2019年实行《上海市工程总承包招标评标办法》。为深入推进工程总承包模式的应用和发展，根据《住房城乡建设部国家发展改革委关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》（自2020年3月1日起实施），结合本市工程总承包模式试点项目实践情况，上海市住建委于2021年印发《上海市建设项目工程总承包管理办法》。

3 招标要点分析

3.1 招标条件

不管是项目采用工程总承包模式还是传统分阶段承包模式，都需要具备相应的招标条件。根据上海市建设项目工程总承包管理办法规定，建设单位在招标前，应当完成项目审批、核准或备案。其中政府投资项目，原则上应具备初步设计批复后，或初步设计深度的可行性研究报告获得批准后方可进行工程总承包招标，并具备招标所需的基础资料。即工程总承包招标有初步设计之前的招标，也有基于初步设计文件的招标，主要有别于投资性质，一般来说，政府投资工程总承包招标条件更为深化，这也是对财政资金投资项目建设期投资应更具可控性而提出的要求。但不管是何种投资性质，工程总承包招标的前提都必须满足。在实际项目操作中，建设单位还应视自身对项目的管理能力，决定工程总承包项目开始招标的设计深度。设计深度越深，建设单位对项目的管控效果越强。

2020年底发布的工程总承包合同示范文本明确发包人承担《发包人要求》或提供的基础资料中错误的风险，由发包人承担增加的费用或顺延工期，且承包人有权获得合理利润；明确承包人因应对不可预见的困难来采取合理措施，从而增加的费用和（或）延误的工期由发包人承担。因此在招标阶段，是否具备足够的招标条件尤其重要，发包人要求和招标提供的基础资料会直接影响到工程结算及造价。

3.2 承包人资格要求

总承包单位必须具有项目的工程设计资质和施工总承包资质，或者具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。对于含有勘察的总承包项目，总承包单位还应该具有勘察资质，或者与具有相应资格的勘察单位组成联合体。建设单位应当根据实际情况，合理选择上述总承包单位的资格模式。

以往，按上海市工程总承包试点项目管理办法的规定，工程总承包项目可由设计资质或施工资质的单位承接后，通过再发包的形式实施工程总承包项目。根据上海市工程总承包试点项目的情况，大部分工程总承包单位对设计或施工都进行了再发包。由此可见，因采购、设计、施工的资源整合能力的欠缺，单资质单位对工程总承包并没有充分建立起相适应的综合能力和健全的组织体系。这在住建部的工程总承包管理办法中已得到明确的规定，工程总承包项目必须由设计、施工双资质单位承担实施，这有效解决了单资质要求下主体业务发包的弊端。

3.3 主要合同条款的设置

合同主要条款：除双方权利义务、工程质量、工期、合同价款的约定外，重点是变更及结算条款、支付条款、价格调差条款、分包管理条款、专业工程暂估价和材料暂估价招标采购的条款、设备采购管理的条款、工程总承包特有的利益分享条款等，在工程总承包的招标环节就必须考虑以上因素的设置对工程总承包项目实施和结算过程中的协调和管理问题。

工程总承包项目应采用工程总承包合同示范文本合同，住建部和国家市场监督管理总局于2020年11月发布了建设项目工程总承包合同的示范文本，这有利于加强工程总承包合同的起草、谈判、履行、变更等过程管理，在国家政策和指导性上规范和完备了合同条款，起到了积极的作用。

工程总承包项目一般采用固定总价合同，除合同中变更条款外，合同价格一般不进行调整，合同条款中应准确描述工程变更的范围。变更由建设单位发起，一般有：新规范、新标准的实施对原设计文件进行的变更；建设单位要求增减工程量引起的工程变更；建设单位改变工程使用功能或对建设标准的调整等原因造成的变更。变更引起的变更估价原则和工期调整亦应该在合同条款中明确。在工程总承包合同示范文本中，法律变化引起的调整价格风险一般应由发包人承担；市场价格波动引起的调整需根据项目实际情况设置调整因素，一般而言，建设周期长的项目宜设置合理的价格调差条款；工程总承包工程款支付不宜采用传统的按时计量与支付方式，一般采用按完成节点支付相应比例或按时间节点支付一定额度的方式。

工程总承包项目一般含有专业工程暂估价需要再次发包，总承包商人对暂估价工程的管理协调需要在合同中设置相应条款，并明确专业工程暂估价和大型设备材料暂估价的具体约定及管理协调措施。

另外，工程总承包项目由于其特殊性，根据工程总承包合同示范文本，承包商提出合理化建议，如降低合同价格、缩短工期等，双方可进行利益分享。参考笔者曾经实施的工程总承包项目招标经验，一般在专用条款中约定节省造价的百分比作为给提出合理化建议的总承包商，合理的利益分配，有利于激发总承包商的合理化建议思考和提出，最终达到双赢目标。

3.4 评审办法

评标办法的设置对工程总承包招标起到重要的作用。目前上海现行的工程总承包招标采用两阶段评标，先开启方案技术标，经方案和技术标评审后再开启商务标，而后进行商务标评审，评标办法为综合评估法。由于工程总承包项目的复杂性及设计方案的重要性，根据上海市现行工程总承包评标办法，在工程总承包方案文件开标后，组建评标委员会之前，招标人可自行组织专家先行对工程总承包方案文件进行方案分析。笔者认为这一程序必不可少，因为评标的时间较紧凑，评标专家对方案的细节、方案文件对招标方需求的响应度等无法彻底分析和细致掌握，建议招标人可以充分组织好方案分析这一阶段，为后续评标做好详细分析基础。