生产和贸易补贴对棉花生产的影响——一份来自国际棉花咨询委员会秘书处的报告

■ 李鹏程 译

〔中国农业科学院棉花研究所，河南安阳455000〕

一、各国政府对棉花生产的补贴

全球棉花生产的补贴，包括对生产的直接补贴、边境保护和作物保险补贴、投入和运输补贴以及最低支持价格机制，2019/2020年度估计为80亿美元，比2018/2019年度的57亿美元增加了39%。11个国家报告称，在2019/2020年度向棉花生产提供的援助平均为441美元/t，高于2018/2019年度的331美元/t。自1997/98年度以来，国际棉花咨询委员会(ICAC)秘书处开始报告政府在棉花方面的政策措施时，政府补贴与棉花价格之间存在很强的负相关：在棉价高企的年份，棉花补贴往往会下降。在棉价格低廉的年份，补贴往往会增加。在过去的几个年度里，这种相关性一直保持不变。Cotlook指数从2013/2014年度的平均2006 美元/t 下降至2014/2015年度和2015/2016年度的平均1 544美元/t，然后在2016/2017年度升至1 830美元/t。2016/2017年度向棉花种植者提供的补贴从最高水平下降。然而，在2017/2018年度，棉价升至1 940美元/t，补贴也增加，2018/2019年度，价格适度下降，补贴也适度下降。在2019/2020年度，世界棉价下降至1 565美元/t，同时补贴大幅增加，从而继续保持长期关系。

包括巴西和巴基斯坦在内的一些国家，由于2019/2020年度大部分月份棉花市场价格高于政府干预价格，因此棉花最低支持价格计划没有触发。在2019/2020年度，一些国家继续提供棉花投入的补贴，特别是化肥、储存、运输、分级服务和其他营销费用的补贴。同时，农作物保险补贴政策的使用也在增加，尽管仍不广泛。世界上获得政府直接补贴的棉花生产所占比例从1997/1998年度至2007/2008年度的平均55%增长到2008/2009年度的83%。从2009/2010年度到2013/2014年度，这一比例平均下降到48%。2014/2015年度至2019/2020年度之间，获得政府直接补贴的棉花生产所占比例在45%～76%之间。获得补贴的棉花生产占比差异可以通过棉花产量和国际价格增加或减少来解释。尽管大多数数据是由政府机构提供的，但一些开源信息也已被使用。ICAC秘书处尽一切努力报告所有可量化的政府措施的影响，并鼓励各国政府对图表提供数据和评论，以提高数据的准确性。

二、中国

中国政府通过控制棉花的进口数量和价格，以及根据配额和滑准税实施边境保护措施，对无配额进口的棉花征收40%的有效关税，从而支持棉花生产。此外，中国拥有作为国家缓冲储备的棉花战略储备，由中国国家棉花储备公司（CNCRC）管理。当原棉短缺时，中国通过拍卖系统将棉花从储备中释放出来，并及时在棉花富裕时补充储备，从而支撑棉花价格。

根据加入世贸组织的条款，中国有义务建立年度关税税率配额（TRQ）。每年首批进口的89.4万t配额内关税为1%。中国会根据需要发布其他进口配额。额外的配额可以征收1%的关税，或者配额可以实行滑准税，在5%至40%之间浮动。实行滑准备税的目的是确保进口棉花的有效成本超过国际市场价格，从而提高了支付给中国棉农的国内价格。自2015/2016年度以来，中国通过实施关税配额、进口配额限制进口，目的是减少政府库存。由于政府的干预和配额的限制，过去三个年度，中国的国内棉价超过了国际棉价。ICAC秘书处利用国内和进口棉价之间的差额估算政府干预对中国棉花的边境保护支持。将CC指数（中国的工厂交货的棉花指数）与FC指数（到达中国主要港口的进口棉花的指数）之间的价格差进行了调整，计算中使用了包括增值税、港口费和到工厂的运输费。由于政府边境保护政策，预计中国生产者获得的（补贴）收益在最近的几个年度中正在下降。2018/2019年度，中国的边境保护费用估计为89万美元（154美元/t）。2019/2020年度，FC和CC指数之间的差异下降到几乎可以忽略不计，使边境保护收益为零。此外，从2014/2015年度开始，中国政府根据当季设定的目标价格与平均市场价格之间的差额，向新疆的棉花生产者提供直接补贴。目标价格体系实质上保证了给定的价格水平，这意味着每当市场价格低于目标水平时，政府将补足差额。对于2018/2019年度和2019/2020年度，目标价格维持在1.86万元/t（按2019/2020年度的平均年度交易价约2 646美元/t）不变。利用目标价格和平均CC指数（国内棉花价格）之间的差额，估计2019/2020年度支付给新疆棉花生产者的直接补贴总计42亿美元（844美元/t），高于2018/2019年度的23.7亿美元（465美元/t）。在其他省份，直接补贴为2 000元/t（2019/2020年度的平均年度交易价约合284美元/t），在两个年度都向棉花生产者提供了补贴。估计2019/2020年度的直接补贴总额为2.43亿美元，低于2018/2019年度的2.72亿美元（293美元/t）。据报道，通常，中央政府根据省级棉花生产数据以及市场价格与目标价格之间的差距来计算棉花补贴总额。然后，中央政府将资金提供给省级政府，省级政府制定自己的计划，在各省内分配款项。由于2019/2020年度边境保护支持为零，因此2019/2020年度向中国棉花生产者提供的直接补贴总额估计为44亿美元，高于2018/2019年度的26亿美元。涨幅归因于2019/2020年度较低的棉花市场价格，而目标价格保持不变。此外，中国政府每年向植棉者提供约1.5亿美元的补贴，用于购买使用优质棉种，尽管小农户并没有从这项政策中受益。在过去的几个年度中，中国每年提供约1.5亿美元的运输补贴，用于新疆棉花从新疆运输到华东和华南的工厂，中国的大部分纺织企业都在那里。中国政府在2019/2020年度提供的所有补贴总额估计为47亿美元（815美元/t），高于2018/2019年度的38亿美元（639美元/t）。

三、美国

《美国2018年农业法案》在过去两个植棉年度中已经生效。该法案包括继续在价格损失保险（PLC）和农业风险保险（ARC）计划下将籽棉（包括皮棉和未脱绒棉籽）指定为覆盖商品。2018年2月颁布实施的《2018年两党预算法》，计划里涵盖了籽棉，在2019/2020年度有效。2018/2019年度《2018年两党预算法》承接《2018年农业法案》继续变化，这标志着与棉花生产相关的政策的重大转变，2014年制定的棉花专用STAX保险计划仍在继续，但仅适用于未将通用基准转换为籽棉基准的农场。籽棉的所有者将有资格获得由参考价或收入基准触发的农业风险保险（ARC）或价格损失保险（PLC）计划付款，其支付基准与根据《2014年农业法案》开始计划的其他涵盖商品的基准面积相同。这种变化可能意味着，根据《2014年农场法案》，生产者现在将能够在该基准上种植陆地棉，而无需放弃获得农业风险保险（ARC）或价格损失保险（PLC）付款的资格，这可能导致美国棉花种植面积的增加。但是，付款（如果有的话）与实际种植决定是脱钩的，因为它们与历史（而不是当前）的棉花种植面积和单产挂钩。棉花生产者将继续通过新的《农业法案》获得市场支持的贷款计划、作物保险产品的补贴保费。当商品的市场价格或营销年平均价格（MYA）低于固定参考价格时，价格损失保险（PLC）计划会根据基本面积（现在为基本面积的85%）向投保人赔付。籽棉营销年平均价格（MYA）是陆地棉皮棉价格和棉籽价格的加权平均值。《2018年农业法案》将籽棉的价格损失保险（PLC）参考价定为809美元/t，最低价格为551美元/t。要计算付款，必须确定付款收益率。籽棉支付产量收益将是以相关的历史皮棉基本面积数产量乘以2.4。当参考价格超过营销年平均价格（MYA）和最低价格之间的较高者时，将进行付款。农业风险保险ARC-CO计划提供收入支持，根据实际收入和基准收入之间的差额在县一级（在美国，县是政府的一个部门，大约有700个生产棉花的县）付款。农场的所有者会逐项选择农业风险保险（ARC）或者价格损失保险（PLC）。当县级籽棉实际收入少于农业风险保险ARC-CO县级籽棉基准担保时，便会发出农业风险保险ARC-CO付款，当县实际收入低于县基准收入的86%，且最高不超过基准收入值的10%时，农业风险保险ARC-CO将基于农场商品涵盖面积的85%付款。价格损失保险（PLC）和农业风险保险（ARC）注册和实际付款的计算是基于美国农业部FSA网站上发布的可用数据。在2018/2019年度和2019/2020年度，大多数籽棉基本面积数都登记在价格损失保险（PLC）中。价格损失保险（PLC）和农业风险保险（ARC）支付的籽棉付款上限为12.5万美元，适用于所有承保商品（花生除外），调整后的总收入测试设置为90万美元。2018/2019年度价格损失保险（PLC）和农业风险保险（ARC）支付总额为3.71亿美元。由于棉花市场价格下跌，价格损失保险（PLC）和农业风险保险（ARC）在2019/2020年度的付款增加至约11.3亿美元。市场营销援助贷款计划（MALP）继续根据世界棉花价格提供陆地棉的市场营销贷款利率，计算方法为前两个销售年度的调整后的现行世界价格（AWP）在下一次国内种植之前的简单平均值。但是，它不能低于以上一个销售年度为基础优质棉建立的贷款利率的98%。除此之外贷款利率不得低于992美元/t或高于1 146美元/t。根据市场营销援助贷款计划（MALP），陆地棉生产者有资格获得贷款不足付款（LDP），证书交换收益或市场贷款收益（MLG）。商品证书交换收益和市场贷款收益为生产者带来了好处，即允许生产者在价格低于贷款利率时以市场价格（AWP）偿还短期商品贷款。选择不进行商品贷款的生产者可以获得与贷款不足付款（LDP）相同的收益，即直接付款等于市场价格（AWP）和贷款利率之间的差额。2018/2019年度，陆地棉种植没有贷款不足付款（LDP），市场贷款收益(MLG)约为100万美元。2019/2020年度，贷款不足付款（LDP）支付的陆地棉付款总额为1 460万美元，市场贷款收益(MLG)达到2.004亿美元。此外，美国政府通过补贴作物保险为棉花生产者提供支持，以保护生产者抵御作物单产和税收损失。除生产者的疏忽外，这种多重风险的作物保险涵盖了某些导致农作物减产的原因，例如天气、病虫害和火灾。尽管美国农业部风险管理局（RMA）补贴一定比例的保费，但该保险是通过私人保险提供商出售给农民的。平均而言，种植棉花购买农作物保险单的比例超过90%。农作物保险计划必须依据法定条款严格要求，这意味着应确定保费率，以便总保费覆盖一段时间内的总赔偿金。参与的私人保险公司和政府根据再保险协议中的公式分配承保损益。2019/2020年度，棉花保险保费补贴总额为6.34亿美元，低于2018/2019年度的6.69亿美元。

STAX保险计划也由美国农业部风险管理局(RMA)管理，并且在2018/2019和2019/2020年度对陆地棉生产者可用，但当年注册了农业风险保险（ARC）和价格损失保险（PLC）计划的籽棉基地的农场除外。STAX在购买覆盖“浅层次”收入损失（低于标准作物保险政策通常所涵盖的水平）的保险单后，向陆地棉生产者提供了高额补贴。棉花生产者可以单独使用此计划，也可以与现有的基础农作物保险结合使用。根据STAX，如果某个县的实际收入低于预期收入的90%，则会触发付款。STAX可弥补预期收入的10%至30%之间的缺口，生产者可以以5%的增量选择覆盖率，联邦政府补贴约80%的保费。2018/2019年度STAX计划提供的保费补贴总额为1.41亿美元。在2019/2020年度，STAX保费补贴下降至3 500万美元。大多数STAX保单是与基本的标准农作物保单一起购买的。此外，联邦政府还向参与的私人保险公司提供行政和运营付款，以提供服务给包括STAX在内的农作物保险产品。2020年2月，美国长绒棉被贴十年来首次生效，相当于132美元/t。当连续四个星期的可比国外增长（LFQ）的平均报价低于美国比马棉报价时，ELS竞争计划将向美国比马棉的国内出口者和本国用户提供付款；调整后的LFQ（针对美国和远东之间的运输而调整）小于ELS当前农作物年贷款利率水平的113%。在2019/2020年度，美国长绒棉补贴为790万美元。2019/2020年度向美国生产者提供的与棉花相关的所有类型的支持之总和达到20.2亿美元，其中包括农作物保险，贷款不足付款（LDP），市场贷款收益（MLG），安全保障计划STAX，ELS竞争力和价格损失保险（PLC）和农业风险保险（ARC）付款，高于2018/2019年度的12亿美元。

四、印度

印度拥有最低价格支持（MSP）系统，该系统可在至少部分年度中市场价格低于MSP的年度运行，并通过印度国有棉花公司（CCI）直接购买棉花来发挥作用。CCI后来将这种棉花出售给国内工厂或出口商，有时亏损是由印度政府承担的。2018/2019年度长绒棉“Shankar-6”的MSP大幅提高至2 251美元/t，2017/2018年度的平均价格为1 919美元/t）。2017/2018年度，CCI向生产商购买了66 313 t棉花，在2018/2019年度获得了18.197万t棉花。根据其数据，CCI在这两个年度中出售了其获得的约238 653 t最低支持价棉花，而在CCI仓库中还剩余9 631 t棉花。CCI在2018/2019年度的销售损失估计为4 600万美元，这是印度政府的补贴。2019/2020年度的最低支持价提高到2 205美元/t。自该年度开始以来（2019年10月1日），CCI已购买了约179万t棉花，为五年来最大数量，约占印度当年总产量的三分之一以上。此外，据估计，在2019/2020年度，印度棉花公司在马哈拉施特拉邦的一个分支机构，马哈拉施特拉邦合作社棉花种植者销售联合会（MSCCGMF），以最低支持价格从棉农那里进行了棉花采购，购买了约34万t棉花。截至2020年11月，CCI出已售所收购的MSP棉花120万t，并仍持有剩余库存，而“Shankar-6”的当前国内价格由于供过于求和新冠疫情引起的采购取消而跌至1 521美元/t。

据估计，基于MSP和市场价格之间的差异，印度政府将不得不补贴CCI5.9亿美元。印度的棉农还可以从政府的债务减免和化肥补贴中受益。印度政府还以作物保险补贴的形式提供了一些支持，尽管这种支持的价值尚不清楚。此外，印度政府通过若干计划为棉花生产提供支持，例如开发基础设施以生产和分发优质种子。在政府的技术任务下，为轧花机和压榨机的现代化以及改善棉花销售提供了支持。最近几年。这些计划没有任何信息可公开获得。此外，政府通过提供一系列直接支持和软贷款来支持纺织部门。

五、土耳其

土耳其政府自2012/2013年度开始，只向由认证种子生产的籽棉提供补贴。2019/2020年度的补贴与2018/2019年度相比保持不变，为93美元/t。假设土耳其90%的棉花产量是由认证种子生产的，并且所有棉花生产商都申请了补贴，那么土耳其政府估计要向棉花生产者支付的总金额将从2018/2019年度的3.1亿美元（308美元/t）下降到2019/2020年度的2.32亿美元（286美元/t），下降的原因是里拉贬值和棉花产量降低。

六、欧盟

从2009/2010年度开始，欧盟共同农业政策引入了一些变化。和以前一样，棉花生产者以分离付款（收入援助）的形式获得欧盟65%的支持，其余35%以区域付款（生产援助）的形式得到欧盟的支持。希腊和西班牙是欧盟的主要棉花生产国。对于生产援助，希腊的最大基础合格面积定为25万hm2，西班牙的最大基础合格面积定为4.8万hm2。成为有资格获得援助的地区必须是位于欧盟成员国授权的用于棉花生产的农田上且以授权的品种进行播种，并在正常的生长条件下收获。该援助用于购买质量良好，公平可商购的棉花。通过将每个国家的固定参考产量乘以固定参考数量，然后按合格面积数量支付。按照希腊籽棉产量固定为3.2 t，西班牙籽棉产量为3.5 t/hm2。计算希腊土地定额为286美元/hm2，西班牙为442美元/hm2。如果合格面积超过最大基础面积，则援助量将成比例减少。在2019/2020年度，希腊对生产的直接补贴额估计为2.07亿美元（595美元/t），低于2018/2019年度的2.13亿美元（705美元/t）。西班牙的补贴在2019/2020年度估计为6 700万美元（961 美 元/t），低 于2018/2019年度的6 900万美元（970美元/t）。下降主要是美元相对于欧元走强的结果。

七、哥伦比亚

在哥伦比亚，过去几个年度中，政府对生产者的直接援助下降了。棉花产量下降，加上哥伦比亚比索贬值，导致了该国向棉花生产者支付的总付款下降。在2019/20年度，对哥伦比亚棉花生产者的直接援助为89万美元（44美元/t）。

八、西非

西非一些国家在2018/2019和2019/2020年度为棉花投入提供补贴，特别是化肥和播种种子。在2019/2020年度，估计布基纳法索花费了2 400万美元（132美元/t）；马里提供了8 200万美元（264美元/t）；科特迪瓦提供了3 800万美元（176美元/t）；塞内加尔提供了200万美元（308美元/t）。