基于“4R”理论的食品应急管理对策探讨

◎ 马嫣然，赵瑛博，陶冬冰，郑 艳

（沈阳农业大学，辽宁 沈阳 110000）

从古至今，我国就有重视农业发展，保障食品安全的传统。近年来，我国食品安全事件层出不穷，严重威胁到人们的生命健康和财产安全。因此，我国政府高度重视对各类突发事件的应急管理工作，并且政府在应对各种突发事件和预防追溯做法都越来越科学合理。同时，我国还在不断的借鉴其他国家应对突发事件的经验[1]，结合我国国情，出台相关政策，加强食品安全的日常监管。各相关监管部门也逐渐意识到应急管理在食品领域的重要性，在应对突发事件时已经取得了一定的成效。但从近年来食品安全突发事件的应对情况来看，仍然存在一定的问题。

危机管理又称突发事件管理，指发生危机时政府所采取的有助于公民和环境的一系列措施。美国学者罗伯特·希提出了著名的“4R”理论，在《危机管理》中将危机管理划分为4个阶段，即危机缩减、危机预备、危机反应、危机恢复4个阶段[2]。本文将从“4R”理论的4个阶段出发对我国食品安全应急管理中出现的问题进行探讨，并提出相应的完善策略，以保障食品安全，维护人们的生命健康。

1 我国食品安全应急管理体系现状

近年来，我国政府高度重视各类突发事件的应急管理，在“一案三制”的基础上逐步建立起我国食品安全应急管理体系，在各方面应急管理体系积极探索，并不断向高标准、高要求方向推进，改进应急管理中存在的问题和不足，确保每一个解决方案都是有效的。其中，法律法规的完善、应急预案的制定、应急措施的制定、信息公开及预防责任的落实，为食品安全提供了强有力的保证，加强了食品安全的日常监督和管理，在处理紧急情况方面取得了一定的成果[3]。总体而言，我国食品安全应急管理体系框架设置合理、完整，也非常符合我国国情。然而，由于一些组成部分存在一些问题，我国食品安全应急管理的效果并不理想。

2 “4R”理论视角下的食品危机管理问题

根据罗伯特·希斯的“4R”理论，从“危机缩减”“危机预备”“危机反应”和“危机恢复”4个危机管理阶段出发探讨了我国食品应急管理中存在的问题。

2.1 缩减阶段的食品危机管理问题

2.1.1 分段监管模式导致危机预防管理失效

我国的“分段管理”模式存在一定的弊端，食品安全管理执法人数虽然很多，但分布分散，部门繁杂，各个部门无法紧密合作。此时，就清晰地显露出了“分段管理”的弊端。食品安全事件的预防没有制定好可以具体量化的标准，工作上就会形成漏洞，并且无法针对这些漏洞进行责任追究，责任部门完全可以推脱[4]。这样就会导致食品应急管理在缩减阶段出现问题，增加了食品安全的危害。

2.1.2 多头化监管模式导致危机责任互相推诿

负责食品安全的各个所属部门虽然由法律法规规定了各自的职责任务，很好地完成了对食品安全事件的控制和监管。但实际上各种规章制度会相互重叠，在各部门按照规定进行预防工作时，会出现同一问题多部门监管、多部门负责，反而大家互相推诿，消极怠工。一旦出现紧急管理事件需要追究责任，则会推托到同样负责的所属部门，避免追责。

2.2 预备阶段的食品危机管理问题

2.2.1 法律法规存在漏洞

我国关于食品安全的法律有覆盖范围广、数量多的特点，基本形成了健全的体系。以食品安全法律为基础，通过食品及食品系列产品技术标准等各种行政法规进行完善和标准化[5]。但是，在食品安全应急管理方面，我国的法律法规还不够规范，在应急管理方面制定的相关法律法规不足，不能与直属部门的行政法规进行整合和完善[6]。

2.2.2 监测预警机制仍处于起步阶段

我国的食品安全监视和预警机制的活动还处于初期阶段，国际上共同的风险分析原则、危机调查制度、可追溯制度等相关原则和系统还没有被充分吸收[7]。完整的标准统一法律法规系统、先进的检验检测技术、广泛全面的大数据共享平台是早期警戒监视机制的构建基础，可我国目前却不具备这样的条件[8]。

2.3 反应阶段的食品危机管理问题

目前，我国在其他应急报告制度方面取得了很大进展。但是，食品安全领域的应急报告制度还不成熟。2008年的“三聚氰胺”事件，就暴露出我国的信息公开系统存在很大的漏洞，当年的3月，就已经发现异常并通报了相关企业，可直到9月才被广泛的媒体报道和讨论。如果地方政府和企业及时整顿，此前制定了一系列的应急报告和信息公开制度，并做到及时信息公开，可能就不会导致严重的后果。

2.4 恢复阶段的食品危机管理问题

通过许多食品安全事件的案例都可看出，我国部分食品生产经营者素质较低[9]，缺乏法律意识和社会责任感，更多地追求个人利益最大化。其中出现这些问题的重要原因是相关从业人员素质和知识水平不高，其中大部分没有经过很好的教育和从业培训，没有从思想和行为规范上认识到食品安全问题的严重性。并且食品安全相关的法律法规的宣传力度也不够，食品的各个环节的具体规范和流程发布和落实。

3 我国食品安全应急管理体系的完善策略

3.1 增强食品安全的各个协调机构的整体领导作用

参照发达国家管理模式[10]，各相关部门设立了机动式应急机构。在发生紧急情况时，建立负责高效的指挥中心，由主管部门牵头，与相关部门的应急机构有机衔接。所有紧急工作事项由指挥中心制定完善，由指挥中心上报上级部门审批，形成工作报告，接受上级部门的监督、协调和支持。

3.2 对我国食品安全标准体系和检测体系进行完善

我国标准体系仍远远落后于国际水平，要想在现行的基础上进一步努力改善食品安全标准制度，就需要重新对现有的标准规范进行整合，废除过时的标准，保留可以继续使用的，并且兼顾我国规定的标准和当地的实际情况，建立真正为保护公众安全而开发的高效率、高品质的标准。

3.3 建立多渠道的预警和信息发布机制

可以借鉴发达国家采取制定程序手册的方式，制度化管理危机预警和信息发布，对需要预警和信息发布的事件基本情况、级别、影响范围等进行明确界定，保障这种机制的有效进行，并在实践中及时对程序手册进行补充完善。

3.4 提高从业人员各个方面的培训和考察

定期对执业人员进行业务培训和考察，提高从业人员的专业技能和就业知识。同时还要加强培训和考察道德修养，让从业人员认识到食品安全的重要性和出现问题的严重性。争取将食品安全问题扼杀在摇篮里。同时，食品安全专家库的建设和充分利用也是我国应急管理体系需要尽快推进和完善的重点环节。

4 结语

我国食品安全应急管理体系正在逐步完善，趋向标准化。但是，从目前来看，还有很大的改善空间。在食品安全危机管理领域，应针对我国缩减阶段、预备阶段、反应阶段、恢复阶段中食品安全应急管理体系的现状和存在的问题，提出科学有效的对策，并严格落实，使我国食品安全应急管理体系将更加完善，将食品安全应急管理工作都集中在预防阶段，在源头上消除所有风险源。