监督下乡与基层治理的难题

贺雪峰 郑晓园

(1.武汉大学 社会学院, 湖北 武汉 430072； 2.华中科技大学 中国乡村治理研究中心， 湖北 武汉 430074)

农村基层治理有两个特点，一是情况复杂，二是事务琐碎。情况复杂包括两个方面：第一个方面是基层的事务往往都是纠缠在一起的，剪不断，理还乱；第二个方面则是中国农村不同地区差异很大，每个地区都有每个地区的特殊性，就使得整个中国农村基层治理要面对各种复杂的情况。事务琐碎是指，基层治理往往要与具体的人打交道，处理具体的事情，这些事情有很强的偶发性、特殊性、季节性以及临时性，细小琐碎，还可能很微妙，涉及情理法力、人情世故等各种难于言说的方面，与这些人和事打交道，往往需要一事一议，特殊处理。实际上，具体问题具体分析，特殊情况特殊处理，本应就是基层治理的特点。

基层治理如何规范化和现代化？如何更加公正和治理有效？如何更能为国家治理体系与治理能力现代化奠定最基本的基础，其中的一个重要措施就是监督下乡，从而将基层治理深度纳入国家治理体系里面来。其结果就是监督下乡遭遇基层治理，并因此引发基层治理中的特殊难题。

本文拟通过五个部分来讨论监督下乡与基层治理的难题。第一部分介绍监督下乡的概况，第二部分讨论监督下乡的实质，第三部分讨论基层治理的特征，第四部分讨论监督下乡与基层治理的内在逻辑，最后是小结。

一、监督下乡的由来

检查、监督、考核，一直都是国家对基层进行控制的主要手段。传统时期，虽然有“皇权不下县”的说法，基层社会自治程度很高，国家仍然要编户齐民，不仅从农村收取税赋，而且要承担对超出自治范围事务的管理。近代以来，国家对农村社会的汲取增加了，国家通过类似包税制的方法来提取资源，之前农村社会中的保护型经纪逐步被掠夺型经纪所替代，国家对基层的监督力所不及，基层治理出现了内卷化。中华人民共和国成立以后，国家在农村基层设立了完善的基层组织，人民公社时期更是建立了政社合一、三级所有、队为基础的基层治理框架。国家借人民公社体制从农村获取大量用于工业原始积累的资本，同时将农民组织起来共同生产，建设基础设施，通过民办教师、赤脚医生制度大幅度提高了农村教育和医疗水平，改变了中华人民共和国成立前农村基层治理中出现的严重内卷化。人民公社是自治的，又受到国家严格计划控制，政治上和组织上的监督是很严格的。分田到户以后，人民公社解体，农民获得了生产自主权，人民公社时期通过集体可以顺利完成的国家汲取任务，变成村干部面对一家一户分散农户的税费收取，共同生产费用收取也变得困难，计划生育工作更是困难，这个时期“收粮派款、刮宫引产”成为“天下第一难”任务，国家对村干部的考核主要表现为村干部有没有能力完成“天下第一难”的“收粮派款、刮宫引产”任务。没有能力完成任务的村干部被有能力且愿意完成任务的村干部所替代，这些有意愿且有能力完成任务的村干部往往是孔武有力的狠人，村庄治理也一度普遍出现了由“好人治村”向“狠人治村”甚至“恶人治村”的转变，恶人希望借完成收粮派款任务来同时获取个人利益，“恶人治村”在很短时间就造成了干群关系的全面紧张，村级债务的恶性膨胀和农民负担问题的恶化，村级治理再次出现了中华人民共和国成立前的内卷化①。

2006年国家取消了农业税，政策设计农村公共品主要通过“一事一议”来供给，就是说，国家不再从农村汲取资源，村级治理主要解决村庄公共品供给，维持基本生产生活秩序。国家与农民之间的关系变得悬浮起来②。问题是，村庄内生供给公共品实践效果不好，全国仅有很少地方农村可以真正开展“一事一议”来供给基本公共品③，农村生产生活基本秩序维系变得困难。国家因此开始主要通过项目制向农村提供基本公共品(基础设施和公共服务)。很快，得益于工业化的成功，国家向农村输入资源快速增长，最近几年，国家每年惠农资金已达2万亿。

村级治理中，当国家主要通过村级组织来汲取资源，并主要依靠农民内生力量来维持村庄基本生产生活秩序时，村级组织与村民的关系就一定是焦点性的，因为无论是国家汲取的资源还是村庄公共品建设所需要的资源，都来自村庄内部，都要由村民承担。每个村民承担多少？按什么规则来分担？如何分担？若有钉子户不愿分担怎么办？贫困户是否要减免？公共品供给顺序如何？这些问题都会在村庄内引发激烈讨论，村干部必须要让村民形成共识，因为没有共识的强制难以在村庄熟人社会中持续。当然，人民公社是一项特殊制度安排，这个制度的核心是通过将农民组织起来，国家直接与集体打交道，从集体中提取粮食，虽然个别村庄也存在瞒产私分，绝大多数农村集体却不可能隐瞒得了。人民公社以外的任何时期，国家通过村级组织与一家一户农户打交道，国家提取的资源及村庄建设所用公共事业经费都要由农民承担，涉及农民切身利益，农民就必然会关切，就一定要有说法，就因此形成了基于农民共识的自治，这个自治甚至可能还是民主的。实际上，民主就起源于纳税的同意权④。也只有绝大多数农民都认为缴纳税费是合理的，村干部才能和才敢借国家权力向试图不缴纳税费的钉子户采取强制措施，这样的强制措施也才可能有效。

取消农业税以后，国家不仅不再向农民收税，而且向农村转移越来越多资源，其中大部分资源以项目制的形式由“条条”来建设。“条条”的项目最终要在村庄落地，如何让项目顺利落地，就需要有村干部协助，甚至需要村干部筹集部分项目配套资源。村干部工作情况好坏对于项目落地有直接影响。

除项目以外，国家还有大量惠农资金转移到农村，这些资金能否安全、有效、准确、及时转移到目标人群，达到国家意图，村干部作用就很大。搞不好，项目落地以及资源下乡达不到应有效果，反而引发舆情，其中最典型的是一个时期农村低保乱象。实际上，由河南邓州最早创造出的“四议两公开”制度，其主要目的就是为了解决低保指标分配、发展党员和农村危房指标分配而来的。

大量国家资源下乡了，这些资源使用是否到位，是否规范，是否有效，就需要有越来越多自上而下的监督下乡、检查下乡、规范下乡、规则下乡和考核下乡。伴随着监督下乡，中国基层治理迎来了一个巨变时期。

二、监督下乡的表现

监督下乡一直有。传统时期的监督下乡，主要是民不告官不究，基层治理不出事，上级一般不追查。当前时期的检查、监督、考核，则成为基层治理的常规活动，深刻影响和塑造着基层治理的面貌。

最早的监督下乡试图通过调动村庄内部力量，对村级权力进行监督，主要表现有两种：一种是河南邓州发明的“四议两公开”，一种是浙江武义发明的“村务监督委员会”。无论是“四议两公开”还是“村务监督委员会”，这种监督都主要靠村庄内生力量，通过规范程序与分权制衡来防止村级权力在分配资源上的滥用，而村级权力分配的资源主要是且越来越是国家转移而来的资源，也正因此，国家也越来越多地介入到村级权力规范和程序的要求和对村级权力分权制衡的要求上来，其中影响比较大的是浙江宁海“村级权力清单36条”，对村级权力如何规范行使进行了细致的程序规范。最重要的是，国家开始按规范对村级权力运转提出要求，如果村级权力运转中出现问题，首先查规范与程序，程序违规，即使做好事也不行，一旦出问题，程序是要被追查的重点。

取消农业税后，农村公共品内生供给基本解体，国家开始为农村提供基本公共品，比如乡村公路修建、土地整理、水利建设，其中一段时间搞过“以奖代补”，试图调动村庄内的资源，只是效果不好。随着国家财政能力的迅速增强，国家对农村的投入迅速增加，除了基础设施建设以外，社会保障方面的投入也迅速增加，比如农村低保制度的建立和完善，农村新型合作医疗等制度的建立与完善，农村基本养老保险、农村特困群体救助制度的逐步完善等，其中农村低保支持力度由2008年大约每人每月50元，增加到现在的500元左右，农村新型合作医疗加国家补助由2003年的每人补助10元增加到目前的520元。国家提出城乡基本公共服务均等化，进一步加大了国家资源向农村的转移支付力度。

在城乡基本公共服务均等化的驱动下，以党群服务中心建设为代表的各种公共服务向村庄延伸，农村社会内部的管理也越来越纳入到国家层面，典型表现是网格下乡和市长热线下乡。国家通过网格更细密地将触角延伸到村庄，村民也可以通过市长热线更便捷地向上级反映诉求。

国家惠农力度迅速增大，各种惠农政策层出不穷，各种惠农资金迅速增加，到目前为止，国家每年惠农资金超过2万亿元，相当于农民人均三千元左右。最近全国正在推进的农村人居环境整治和改厕运动，不仅进村而且已经入户，深深地介入到了农村社会内部。最大规模、最为深刻的国家行动则是持续多年的农村精准扶贫，成为一个时期以来大部分中西部地区尤其是贫困地区的主要工作，深刻地影响了地方治理和村级治理，甚至深刻地影响了农村社会与治理生态。

随着资源下乡而来的必然是规范下乡和监督下乡。如前所述，监督下乡之初表现为“四议两公开”和“村务监督委员会”等村级权力运转的规范化，很快，国家权力就更加全面、深刻、细密地介入到对村级治理的监督中来。

传统时期，村级治理能顺利完成任务就可以了，监督主要是对结果的监督，对任务完成情况的监督。随着越来越多国家资源下乡，国家对村级治理的监督不仅包括结果的监督，而且越来越要求资源落地和使用过程中的规范与程序，也就越来越变成对规范和程序的监督。典型的监督方式有如下几种：

规范与程序。最典型也最重要的监督是对规范和程序的要求，比如前述浙江宁海的“村级权力清单36条”，对几乎所有涉及村级权力运用的规范和程序都进行了细致规定，村级权力必须按此规范和秩序运作，否则就是违规。规范和程序要求当然不只是形式，还要每一步都留下痕迹，即办事留迹。当然，也有简化程序和规范的情况，但是，第一，如果出现争议，凡是简化的程序都会变成问题，第二，万一权力行使出现偏差，若没有办法通过痕迹来证明权力是严格按程序和规范行使的，上级在追查责任时就会“罪加一等”。反过来，村级权力行使中，无论将来是否会有争议或权力运作出现偏差，他们都会严格按程序和规范来行使，并尽可能留下痕迹，万一出现问题，也可以以此证明自己是按规范办事。出了问题，只要有一个步骤没有按规范来，村级权力就会被“罪加一等”，为防止“罪加一等”，无论多么不合理，村级权力都会倾向在权力行使的每个环节都严格按要求来并且要留下证据，这个严格按要求来和留下证据，就会在很多具体事情的办理上不合情理且不合时宜，大量资源都被耗在了其实无用的程序和留痕上了。

群众满意。国家向农村转移大量惠农资源，目的是惠农，惠农的目的是提高农民的获得感，让农民满意。如何让农民满意？消极的农民满意是“大事、小事不出村”，村庄社会秩序良好，村庄有解决内部问题的能力，其中典型是“枫桥经验”。一个村庄总有矛盾内部不能解决，不断有群众到上级部门上访告状，这个村级治理肯定是问题很多的，群众是不满意的。积极的农民满意即村干部工作是否让村民有获得感以及是否满意。比如，村干部是否有能力及意愿为村民服务，是否积极工作，是否关心群众并解决群众生产生活中的困难，是否热心调解村庄纠纷，以及是否积极向上级争取资源，积极发展集体经济，从而增加农民的福利。

满意度的监督，除了上级部门通过各种方式直接考核村民满意度以外，还有两个常用的办法：一是上级要求村一级建便民服务中心，为农民提供各种便民窗口服务；二是通过市长热线让农民反映诉求，解决问题。

廉政监督员。当前全国几乎所有行政村都设立了村务监督委员会，村务监督委员会主任一般兼任村纪委委员，或一般由村纪委委员兼任监督委员会主任。有的地方进一步以村级廉政监督员来代替监督委员会。廉政监督员与监督委员会的主要差异在于，监督委员会只是对村两委权力进行监督制衡，与乡镇纪委之间是指导与被指导关系；廉政监督员则变成乡镇纪委在村一级的代表，代表乡镇来监督村干部及所有党员，从而真正做到了监督“最后一公里”的全覆盖。

村级巡视。为了解决巡视“最后一公里”的难题，全国巡视实践也对村级权力进行五年一次的巡视，以试图及时通过巡视发现问题，再通过问题通报让村级组织及时改正错误，解决问题。

千分制。当前时期，国家对村级治理的监督，除了诸如党委和特定部门以外，几乎所有部门都会安排任务到村，并对村级组织完成任务情况进行检查、监督、评级打分。严厉的检查监督是一票否决的，一票否决的项目很多，比如党建、环保、信访、扶贫、安全生产等，其他各个部门的工作也要安排到村并检查、监督、评级打分。目前比较流行的是千分制，几乎所有上级部门都会想方设法在千分制里面留下打分权。笔者调研过的一个东部乡镇，千分制量表中共有36个乡镇部门有单独的打分项目和打分权，高的有几十分，低的也有两三分。

所有这些进入千分制的部门每年都会布置任务，提出要求，进行检查，然后评级打分。有的部门要求比较虚，但村部必须要有标牌，有场所，有活动记录，不然就是想打分也没有依据。因此，在村部办公室挂着各种招牌，村干部必须制造出各种记录。还有一些虽然是虚的，部门却会提出很实的任务，比如共青团要求村部每个月都组织全村团员进行线上学习，不仅要线上学习，还要打卡，还要完成作业，做好记录。在村庄年轻人都已外出，村级团组织活动虚化的情况下面，村干部就只能每月安排专人代替团员打卡学习。上级团委为防止村干部作弊，就会设置各种防作弊的办法，村干部为了得分，也就只能斗智斗勇，花费更多时间精力来应付上级团委要求。再比如妇联要求每年有多少妇女培训任务，也是要进行检查的，村部也就只能应付。

千分制中，除了常规任务以外，还有创建任务，获得上级部门表彰的创建是加分项。为获得上级部门表彰，村级组织就要想方设法去迎合上级，与上级有关部门共同携手做一些形式主义的“创建”工作。

对于一票否决的项目，村一级应对上级监督检查就更是如临大敌，每个细节都不敢马虎。

这样一来，在当前基层治理中，许多部门都有权向村部布置任务，进行检查、监督、评级打分，甚至一票否决。上级部门为了显示部门重要性和推卸责任，所有任务的布置都会提高要求，所有惩罚措施都最严格，所有监督检查即使搞形式也是顶格要求，村级组织就必须将所有注意力集中到迎合上级上来，他们依据上级顶格要求来做工作，做材料，这些工作是否合乎本村实际则不重要。至于本村真正重要的工作，只要上级不考核、监督、检查，村干部就不愿意也没有时间、精力去管。他们甚至没有时间去了解村民意愿和与群众打交道。

村干部不了解村民诉求，群众不满意，这也是不行的。因此，千分制中专门留出200分来考核群众满意度，由第三方测评。这样一种第三方对群众满意度的测评看起来将村民当作了主体，实际上却是让农民成了被服务的客体、村级治理中的客体，这是本末倒置了。第三方测评的农民满意度往往不准确，偏差很大，关键是往往只是表面诉求而未能真正将农民当作自己建设自己美好生活的主体。

无处不在、顶格要求、所有部门同时进行、硬软兼施的对村级治理的监督，是与取消农业税后国家大量惠农资源下乡同时发生的，并深刻地影响了当前的村级治理，也造成了当前村级治理与传统时期的根本性差异。

对村级权力的监督并非现在才有。只要是权力，就一定会有监督，不然权力就会膨胀、出问题。不过，当前的监督下乡与传统时期的是根本不同的。简单小结几点如下：

传统时期，国家对村级治理的要求主要是完成特定的、有限的任务，并且往往是通过运动式的方式来调动村级组织完成有一定难度的上级任务。当前则是村部几乎所有事务甚至便民服务都是由国家要求且必须按国家规定的程序和规范去做。传统时期村级组织只完成有限任务，而当前时期村级组织几乎要完成无限任务，且大量国家布置下来的任务甚至村民满意度都是有一票否决的。传统时期相对单纯的国家任务与当前几乎无限的国家任务形成了鲜明对照。

传统时期，国家主要要求基层完成国家硬任务尤其是收粮派款的汲取任务，当然也有阶段性的比如“计划生育”任务等，现阶段国家则要求村级治理完成各种相对较软任务，比如党建、团建，再比如便民服务等。硬任务相对比较容易考核，软任务主要看文字材料；表面上看硬任务更难完成，实际上软任务更难达到高标准、高要求。传统时期国家向村级下达任务仅仅是通过一个相对集中的权力部门，现在国家向村级组织下达任务，几乎每个权力部门都去下达，且因为监督、检查、评级打分权分散在各个部门，各个部门都可以安排任务甚至可以一票否决。

传统时期国家主要关心村级治理完成国家任务的结果，只要没有出现严重问题，村级治理通过何种方式方法完成任务则不是很重要。现在国家不仅要求村级治理完成任务，而且要求完成任务时讲程序、按规范，过程很重要，每个步骤办事留痕同样重要。如前已述，在当前国家要求村级治理按程序、讲规范时，村干部为了避责，任何事情，无论是否合乎村庄实际，他们都倾向于严格按程序办理。这样一旦出现问题，上级追责，他们就可以以此避责。为了避责，村级治理就会尽可能在所有可能出问题环节进行责任规避及留下痕迹。结果，村级治理事务中大量无关紧要的琐碎事务却耗费了村干部大量时间、精力和村庄资源。

进一步说，当前时期国家对基层治理的监督，采取的是“有罪推定”模式，一旦出现问题，村干部必须要自证清白。任何一个问题，若有一个环节不能自证清白，就可能被追责。传统时期采取的更多是“无罪推定”，即只要村干部工作中没有被抓住确凿错误的证据，就可以认为村干部是没有问题的，可以不被追责。“有罪推定”是以对村干部不信任为前提的，“无罪推定”则是以对村干部信任为前提的。

我们将传统时期国家与村级治理的关系，和当前时期国家与村级治理的关系做简要对比，详见表1。

表1 传统时期和当前时期国家与村级治理的关系对比

三、基层治理的特征

村庄是国家与农民对接的地带，村级治理是中国最基层的治理，是直接面对群众、做群众工作的治理，村级治理因此与国家其他层面的治理具有十分不同的特征。正是村级治理的独特性，使得监督下乡后会产生基层治理中若干需要讨论的独特性。

村级治理要直接与农民打交道，要接触具体的人，要做人的工作，所以村级治理具有高度的具体性，要针对不同的人采取不同的方法开展工作。

村级治理是最低一级的治理，村级治理所面对的事务必然都是细小琐碎的事务，这些细小琐碎事务往往具有很强的不确定性、突发性。

村级治理事务不仅细小琐碎，而且往往具有很强的地方性知识，不规则，标准化程度低，难以量化，不规则性是村级治理事务的重要特点。村级治理中的各种细小琐碎事务往往相互关联，牵一发而动全身，具有高度的综合性和复杂性。

村级治理往往还有很强的季节性、阶段性、偶发性。村级治理一般只有很有限的人、财、物资源可以调用，因此存在资源有限性的特点。

村级治理不仅具体、琐碎，而且不同地区村级治理差异往往十分巨大，比如东部沿海城市带的农村治理与中西部一般农业型地区农村治理就可能面临完全不同的村情，也就会有完全不同的治理诉求。这也就是村级治理的特殊性。

因此，我们将村级治理的特性概括为以下六性，即具体性、琐碎性、不规则性、复杂性、偶发性和特殊性。

(一)治理对象的具体性

村级治理是最基层的治理，直接与村民打交道，要直接回应村民诉求，解决村民问题，动员村民参与到村庄公共事业中来。村民都是具体的，每个村民都有自己的个性特点，村级治理不同于窗口服务，必须要了解人心人情，要具体了解每个人，掌握做人的工作的方法与技巧，要一把钥匙开一把锁，充分了解村民、理解村民，并有能力将村民动员到村级治理事务中，成为村级治理最为基本、宝贵、重要的资源。村民不仅是村级治理的服务对象，而且是村级治理所必须要依托的治理资源。离开具体的人，村级治理就不仅会失去服务对象，也丧失了可以调用的村庄中最为宝贵的人力资源。解决群众问题，满足群众诉求，动员群众自己参与创造属于他们自己的美好生活，都是村级治理最为关键的工作。村级治理的核心不是要回应上级的要求，而是要满足群众诉求，因为当前时期国家要求村级治理的核心就是让群众满意。问题还在于让群众满意并非仅仅做群众诉求的“尾巴”，还要积极引导群众，动员群众，激发群众主动性，建立群众主体性，让群众自我教育、自我管理和自我服务。

村级治理还要对群众进行分析。当前时期，农村村庄边界开放了，大量农村青壮年劳动力进城务工经商，农民家庭收入来源多样化，村级组织不仅要认识到每个农民的特殊性，而且要认识到农民群体的一般性，要将村庄中的“中坚农民”和“负担不重的人”充分调动起来，成为村级治理中最为重要和活跃的力量。

村级治理中还要对不讲道理的“钉子户”具体分析。有些村民对利益特别敏感，总想“搭便车”，提出各种不合理诉求，村级治理不能只是满足这些不合理诉求，而应当引导甚至通过各种方式来拒绝，最好的办法是让村庄积极分子主导形成关于村庄公益的共识，约束少数村民的不合理诉求。村级治理中每一次对不合理诉求的满足，都是对村民集体感情的伤害，都可能激发更多村民提出不合理要求，长此以往，村级治理就难以持续。

了解群众，动员群众，组织群众，服务群众，让群众自己成为自己的主人，自己建设自己的美好生活，这是村级治理的根本与关键。村级治理不同于窗口服务，不能只是被动地等群众来提诉求然后满足群众诉求，而要积极主动地面对每个具体村民，引导积极分子，将村民组织起来，形成村级治理生动活泼的局面。这样的村级治理才是有效的，有活力的。

(二)治理事务的琐碎性

村级治理所面对的事务大都细小琐碎，事情很多，每件事情都不大，往往还具有很强的突发性、偶发性和季节性。季节性是说，在一年的不同时期，村级治理事务完全不同。

之前，村级治理事务的季节性主要与农业生产的季节性有关，而当前时期，除与农业生产有关以外，每年春节外出农民工返乡也成为周期性的工作重点。

突发性是指村庄事务发生时往往没有预期，突然发生，村级治理必须要随时应急。因此，村级治理是不分上班下班，而是随时有事随时应对的。

偶发性是指村庄中有些事情只是偶然发生，很多年只发生一起，比如百年不遇的天灾、精神病人肇事肇祸等。因为偶发，就很难提前预防。从全国来看，每天都在发生的事情，具体到一个一个村庄却可能很少发生。偶发性下面还要专门讲。

村级治理事务的细小琐碎、季节性、突发性和偶发性，就使得村级治理必须要有高度的灵活性去应对。正规权力很难应对村级治理中的琐碎事务。

(三)治理事务的不规则性

村级治理事务不仅细小琐碎而且不规则，很难标准化。这种不规则不仅表现在每件事情都很具体、不同，而且因为每件事往往都涉及具体人，涉及情理法力，涉及特定的地方性知识，而使村级治理事务很难标准化、程序化。也是在这个意义上讲，基层治理的重点往往是解决问题而不只是落实规则，不是规则之治，是事本主义导向的而非规则导向的。就事论事，合情合理，是村级治理的重要特点。

村级治理的不规则性还表现在村级治理事务相互关联的特点上。村级治理事务往往牵一发而动全身。各种细小琐碎和不规则的事务相互关系、牵扯，村级治理因此具有综合性、复杂性。村庄是一个熟人社会，村民长期在一个地方共同生产生活，相互参加人情往来，具有特殊的社会关系，这就使得村级治理事务往往具有高度感情色彩，也使得基层治理具有标准化程度低、事务难以量化的特点，因此，村级治理很难标准化、专业化。

(四)事件发生的偶发性

村级治理事务的偶发性是指有相当一部分事务的发生具有偶然性，重复性差。大量小概率事件使得村级治理很难有完备应对措施，如果要对每一件小概率事件做好预案，村级治理就会无法应对。因此，对于村级治理来讲，防万一的主要办法是提高一般性的治理能力，小概率事件发生了，就一件一件去应对。所有事情要预防准备，对村级治理来讲是不可能的。

中国幅员辽阔，基层又很复杂，全国基层每时每刻都在发生各种小概率事件，如果为防万一，对每个地区发生的每个小概率事件的预防都提出要求，要求所有村庄提前进行预防，仅靠村级治理的有限资源是远远不够的，也是不现实的。不现实的事情非要村级组织去做，村级组织就只可能用形式主义去应对。明明村级组织不可能做到，上级各部门却屡屡安排村级组织去做，其中一个原因是上级部门的官僚主义和卸责逻辑。

(五)治理资源的有限性

村级治理的一个重要特点是治理资源十分有限，人、财、物资源相当薄弱，甚至村干部本来就是只拿误工补贴的不脱产人员，其身份并非干部而是地地道道的农民，他们的主要收入也是家庭农业收入，村干部误工补贴一般无法支持家庭再生产。

村级治理不仅人力有限，而且基本上没有财力。沿海发达地区农村可能因为村庄中有二、三产业，村集体有一定收入；而在绝大多数中西部农村，集体经济“空壳村”大量存在，要完成上级任务，除了上级财政补贴以外，村集体往往还要负债。对于村集体经济比较发达的城中村、城郊村，村级治理资源相对丰富，村级治理更有能力回应农民向往美好生活的需求，而一般农村村级治理大多只能满足农民最基本的生活生产需求，且往往还需要有国家财力的支持。

在人、财、物资源十分有限的情况下，指望村级治理高度规范、正式、高效且可以无处不在、无所不能地防万一，是不切实际的。

(六)基层治理的特殊性

村级治理的特殊性不仅是指每个村的每件事务都是具体的、特殊的，更是指不同地区不同村庄的情况也都十分不同，因此每个地方甚至每个村庄的治理都是特殊的。尤其是在当前时期，中国不同地区发展差异极大，其中最重要的差异，是东部沿海发达地区很多农村早在20世纪末就已经完成工业化，成为沿海城市经济带的内在组成部分，村庄中二、三产业繁荣，村民不仅可以在家门口就业，而且很多村民都有产业，大量外来人口流入也使村庄治理变得复杂。相对来讲，大部分中西部农村仍然以农业为主，年轻人外出务工经商，留在村庄的多是留守老年人。因此，东部沿海发达地区农村的村级治理与中西部一般农业型地区村级治理，无论是面对的村情还是治理目标都有巨大差异，治理模式不可能完全一样。

不仅东部与中西部地区村级治理是不同的，而且同一地区内也存在着极其巨大的差异。苏南农村村集体资源越多，国家就在村庄中有越大的渗透和影响力，因为集体经济掌握在集体手中。珠三角则反过来，村集体经济资源越多，国家越是难以向村庄渗透，村庄越是具有“土围子”的特点，因为珠三角的集体经济具有很强的股份合作的特点，佛山南海区称他们的集体经济为股田制，农民认为集体不过是由农民入股形成的。所以同样是东部沿海地区，苏南农村和珠三角农村的村级治理是完全不同的⑤。

村级治理的特殊性使得村级治理中应当允许因地制宜，让村级治理有更强的自治性，允许村干部一定的自由裁量权。精准治理的核心在于真正针对村级治理的具体事件进行治理，而不是按上级统一要求进行治理。

大体来讲，村级治理具有以上一些特性，正是这些村级治理的独特性，使得监督下乡会有村级特殊性。

四、监督下乡遭遇村级治理

借资源下乡，国家权力深刻、全面地渗透到了乡村社会的各个方面。监督下乡之初的目标可能仅仅是为了监督国家下乡资源的使用，很快，国家对村级治理的监督乃至塑造就变得全面而彻底起来。监督大概包括三个方面的主要内容：一是结果监督，即村级治理必须达到预期结果；二是过程管理，即村级治理必须讲程序、按步骤进行；三是村级治理必须要按上级规范进行，不能违规。监督下乡遭遇村级治理，形成了一系列的反应，择要来讲有以下诸端。

第一，监督本身要求村级治理规范化、标准化，但不同地区村级治理所面对的村情和所要解决的问题并不相同，良好村级治理必须以因地制宜为前提。因地制宜就是每个村都可以依据村情制定出本村的治理方案，回应本村村民的主要诉求。全国村庄的特殊性和因地制宜的内在要求与全国村级治理规范的统一性产生矛盾。全国村级治理规范的一个核心内容是标准化，是不能随便讲条件的，这与因地制宜、具体问题具体分析、特殊情况特殊对待的村级治理特性存在矛盾。

第二，监督成本问题。村级治理面对的大都是细小琐碎事务，且这些细小琐碎事务大都是不规则的，要对如此之多细小琐碎且不规则的难以标准化的村级治理事务进行监督，成本必然高到无法承受。

第三，监督标准化的问题。要监督普遍有效，就需要被监督事项黑白分明，对错一目了然。如果村级治理中的诸多事项本身就很复杂，事情的是非曲直难以判断，监督下乡非得判断对错，就要么会放过坏人，要么委屈好人。若允许村级组织面对监督时申明村级治理本身的复杂性，上级能具体问题具体分析，在监督中相对变通，则这样的变通就可能成为常规，因为几乎所有村级治理中出现的问题都是事出有因。若不接受变通，村级治理中的很多事情就变得不合情理。村级巡视“最后一公里”，巡视组向村级报告巡视结果，大都是一些泛泛而论的结果，这样的巡视不可能解决任何问题。

第四，小概率事件如何监督。村级治理中有大量极小概率发生的事件，这些事件很难预期，责任也很难划分，这些小概率的偶发性事件如何监督？更重要的是，几乎所有上级部门都会向村级下达任务、提出要求、进行监督，虽然大概率不会发生意外，村干部若不回应上级要求，上级就可能追责。若所有要求都回应，村级治理所需要的人、财、物又远远不够。

第五，上级部门为了减少出现事故时的责任，一般都会倾向于层层加码向村级下达任务，并进行严厉的监督，一旦出事，上级部门可以将责任推卸到基层。这种卸责式监督会极大地加重村级治理的负担。上级并非只有一个部门而往往是几十个部门，所有部门都进行卸责式监督，村级治理必然吃不消，也就只可能以形式主义来应付。

第六，基层事务本身十分复杂，如果监督时允许村级组织就被监督事项说明事出有因之因，允许具体问题具体分析，允许特殊情况特殊对待，上级的监督就会变得比较虚，村级治理工作好坏到底还是上级一句话；若监督时不允许村级治理特殊情况特殊处理，只要出现问题一律按规范进行处分，又显得不近情理且不符合实际。

第七，上级对村级治理的监督，很重要的一环是出现事故后追究责任。追究责任时，村干部必须要自证清白，尤其是要符合上级按高要求提出的工作规范、程序和标准。如果村级治理一切都有据可查有规可循，村级治理的责任就比较小。一旦有一个环节出现纰漏，村干部就要担全责。村干部在日常工作中，为了防止出现事故时被追责，他们就必须要严格按程序、规范、标准来办事，且要办事留痕，即使这样办事不符合实际情况，他们也不敢变通。因为监督下乡，村级组织的主要工作因此变成按上级要求的程序、标准和规范办事，村级治理尽可能标准化、程序化、规范化，尽可能文牍化，办事留痕。这样一来，在监督下乡的压力下，村干部的主要工作就变成了坐班做文字材料，就变成主要是应对上级检查，就变成以形式主义来应对官僚主义。甚至对上级要求村级治理必须要为群众服务，要为农民提供便民服务，要增加村民获得感和提高村民满意度，村级组织也是为了回应上级监督为主，而不是真正要去满足村民的需要。为回应上级监督的为村民服务，形式上看起来很完美，实质上却几乎是有形无实，基本无效。

也正因此，监督下乡遭遇村级治理时，村干部所有工作都变成了迎接上级检查和迎合上级监督，哪怕是便民服务也是如此。在上级卸责式监督和求全责备中，村级组织为了应付监督和避责，不得不花费大量时间去应付，形式主义因此产生了。村级组织为了在万一出事时可以避责，只能不顾实际地按程序、规范、标准办事，只能办事留痕以作为免责的证据。而村级治理中最为重要的了解群众，动员群众，做群众工作，让群众来建设自己美好生活的事项，村干部却没有时间和心思去做了，村干部与群体打成一片越来越难，村干部成了一切按规范办事，不懂得因地制宜，只为村民提供标准化服务的基层行政官僚。这样一来，村级治理也就走向反面了。

五、村级治理如何突围

当前村级治理存在的相当一部分问题都是与监督下乡有关的，笔者以为，村级治理的改善可以从以下一些方面做工作：

第一，要限制上级各个部门无序向基层布置任务、提出要求、进行监督，不能事事都变成中心任务，每件事情都顶格管理。在县乡两级要形成一个时期的中心任务。要区分中心工作与一般工作，对一般工作的要求与中心工作要有差异。

第二，要信任基层，变事前、事中监督为事后监督，出一起问题查处一起。先信任基层，对于基层工作中出现的严重问题，有一起查处一起，这样的查处可以起到震慑作用。

第三，要有一定的容错机制，对基层干部不应过于求全责备。

第四，要允许村级治理中出现万一，意外和不确定性应当是基层工作内在组成部分，以防一万的办法来防万一，是不可能长期坚持的，也必然会导致形式主义重灾区的形成。

第五，监督应当进行调整，以适应基层实际，其中最重要的是监督要有弹性，不应过度追求精准和标准化。

第六，村级治理是国家与农民对接地带，必须要有一定程度的自治，而不能完全行政化。国家即使有能力为农民提供城乡均等的基本公共服务，国家也只可能提供均等的基本公共服务，超出基本公共服务的美好生活还需要由农民群众自己来创造。村级治理的一项重要内容就是动员组织村民群众自己建设自己的美好生活。国家行政要有边界，基本公共服务和建设美好生活也应当分开。

注释

①贺雪峰：《试论20世纪中国乡村治理的逻辑》，《中国乡村研究》2007年第1期。

②周飞舟：《从汲取型政权到‘悬浮型’政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期。

③田孟：《发挥民主的民生绩效——村级公共品供给的制度选择》，《中国农村经济》2019年第7期。

④王绍光：《公共财政与民主政治》，《战略与管理》1996年第2期。

⑤贺雪峰：《沿海发达地区农村国家与农民关系》，《社会科学战线》2017年第9期。