基于以色列灾害管理体系的我国灾害应急评估

薛超莉，赵丹丹，束余声

“灾难”事件定义广泛，主要包括自然灾害、人为灾害和联合灾害，因具备不确定性、破坏性等特点，常对人类生命安全和社会生产发展带来巨大损伤，因此实施灾难管理是一项长期、广泛且系统的任务[1]。资料显示[2，3]，灾难管理不仅应依赖于灾前战略计划、制定研究议程、设计和实施灾害培训课程，最重要的是建立管理团队并委派决策、重建和改革灾害管理体系，注重灾害应急评估。目前，国际上已将信息学，尤其是医学信息技术运用于灾难管理中。以色列的医学信息技术已基本覆盖其灾害管理系统，为灾害救援提供了技术支持。

以色列自1948年建国以来，频繁经历战争、恐怖袭击及局部冲突事件，创造了军民联合一体化的医疗卫生应急响应体系[4]，旨在确保对任何灾难事件采取迅速、协调的反应。2016-03，中-以政府在政府到政府（Government-to-Government，G2G）框架下签署了首份医疗合作协议，确定具体的合作领域为应急预案、数字医疗和医疗政策改革，并在之后的持续发展中将合作领域拓宽至大数据平台、远程医疗和康复以及医疗人员的培训等。我国已成为世界上受自然灾害侵害最严重的国家之一，灾害管理正处于发展阶段，有待于进一步完善。本文基于以色列灾害管理体系的理论指导，以我国灾害管理现状为背景，提出适合我国国情的灾害应急评估策略，以期为我国灾害管理提供指导。

1 以色列灾害管理体系建设

以色列强调灾害管理体系建设应建立在优势和差距分析的基础之上，提出制定合作机制，建立区域和全球合作，开发促进应急管理的新技术[5，6]。应急管理中的规划和协作是紧密相连的，这种合作不仅应作为应急准备和响应的基础，更应作为长期恢复行动的基础。

1.1以色列应急管理综合办法 为保证危机期间能够提供结构化的应急准备计划和实施紧急救援措施，以色列成立了国家应急管理局（National Emergency Management Agency，NEMA），在实施灾难管理期间，NEMA可充当国防部（Ministry of Defense，MOD）下设的协调人员，具体调配范围，见图1。主要目的为：减少生命损失和基础设施破坏；促进社会适应力和生活常规的连续性；保障国家服务和经济的连续性。以色列提出将志愿者和社会媒体纳入全国紧急医院系统计划，其中志愿者参与解除危险人员和执行紧急任务，媒体是联络家庭和提供信息指导的唯一途径，该计划对于实施应急管理和提高救援质量至关重要[7-9]。

1.2以色列医疗保健系统 以色列于1995年通过国家健康保险法使得所有居民均可获得各类高质量服务保障，并确定了以色列医疗保健系统[10]。资料显示[11，12]，以色列公私合作的医疗保健服务模式，导致了医疗系统服务的不公平，因此提出应鼓励更多地社会工作者参与医疗保健服务中，促进新形式公私合作的医疗保健服务模式的发展。

以色列医疗保健系统致力于建立一种面对所有紧急情况都有备无患的状态，创建了应急准备-5C模式，见图2。在全面的应急规划中，以色列提出应开发一个万能的应急方案，涵盖各类重大伤亡事件；提升医院应对病员量激增的能力，加强紧急医疗服务（Emergency Medical Services，EMS）资源调配并维持医院接收伤员的能力（总床位的20%）。在指挥操控中强调各部门应服从卫生部调配，见图3。在能力建设中，以色列创建了全国性创伤救急系统，包括创伤登记、全国性创伤救急评议会、应急药品服务、医院创伤救急中心和康复中心。

图1 以色列国家应急管理局指导协调组织

1.3以色列伤亡管理系统 以色列提出为多学科人员策划应急准备培训、加强临床救治和管理体系监管对于实施伤亡管理至关重要。紧急和灾难管理司（Emergency and Disaster Management Division，EDMD）与军事前线司令部（Military Front Command，MFC）医疗团队应协同医院主管负责培训员工应对紧急情况的能力，资料显示[13]，成熟的创伤管理系统会有效控制伤亡率，决策者应基于数据合理划分卫生资源以完善创伤系统；制定灾难计划以重新配置医疗资源，为医疗保健系统提供额外的应灾能力。此外，以色列提出海军伤亡管理教学培训计划及军队扩展疏散环境的新概念，以全面增强大规模伤亡事件的应对能力[14]。

1.4以色列防灾准备 防灾准备的根本目的是降低灾害伤亡率。因此，以色列建议安装永久性紧急标志，加强与执法部门、国民警卫队和其他外部安全机构的协调[15]；同时重视对卫生部门的投资，提出应灾小组应将信息技术解决方案作为应急计划的重要组成部分，部署至全球灾难现场以为医疗救治提供服务[16]。

为健全防灾准备，以色列提出：制定国家政策和详细、可行地行动方案；建立基础信息设施以保障有效实施；筹备应急系统运行所需的指挥和控制体系；为建立和维护应急准备系统分配资源；分别在单独和充分合作的情况下对整个应急准备系统实施培训演练。此外，以色列提出独立问责制，用民主参与的方式监管相关措施的实施，加强国际对话与合作，促进共同发展[17]。

1.5以色列医疗模拟中心 以色列医疗模拟中心（Israel Center for Medical Simulation，MSR）采用基于模拟的培训模式，使救援人员能够有效地提高临床和沟通技能。MSR是模拟医学教育（Simulation-based Medical Education，SBME）和患者安全培训领域的全球领导者，将SBME纳入正规课程和医学评估需要培训不常见的医疗情况、最大限度降低患者风险以及减少患者传统床边医学教学所致的经济负担。将模拟结合到常规医疗培训中，使得救援人员有机会专注于受保护环境中的安全和高风险情况。资料显示[18]，原位模拟能够实现更全面的团队评估，可以揭示在典型模拟场景中隐匿的潜在安全，增加救援真实性。

图2 以色列应急准备-5C模型

图3 以色列突发事件指挥操控

1.6以色列大规模伤亡情景演练及计划 以色列十分重视大规模伤亡事件演练，院前通信系统能够实现快速响应、治疗和转运；推荐设计标准操作程序（Standard Operating Procedure，SOP）。此外，医院统筹协调院前灾难应对系统运作以提高应灾弹性，应灾计划侧重于分诊区域、患者登记和追踪、沟通、资源协调等，同时注重文件记录以为后期更好地评估灾难响应提供依据[19]。

以色列E-mergency系统是政府和医院层面多伤亡管理（Mass Casualty Emergement，MCE），MCE管理的指挥和控制系统，用于每种预定MCE情景的结构化方案和清单，并对涉及MCE的所有行动进行指挥和控制。决策者应制定详细地疏散计划，应要求院方提供训练有素的第一响应者及有能力和装备精良的航空运输队以保证能够提供基础生命支持并在撤离可用资源之前对伤员实施现场监控。

2 基于以色列灾害管理体系的灾害管理评估

2.1我国灾害管理现状 目前，我国灾害事件以地震、洪涝为主，其次为雪灾、火灾和台风等[20]。自2007年，先后颁布了《国家综合防灾减灾规划（2011～2015）》、《全国综合减灾示范社区创建规范》、《国家综合防灾减灾规划（2016～2020）》和《全国综合减灾示范社区创建管理暂行办法》，一系列政策出台标志我国综合减灾进入标准化管理阶段[21]。此外，医院灾害管理中也呈现大批护理灾害救援预备队，多数医院已陆续开展培养有目的、有计划、理论知识全面和救援技能精湛的灾害救援护理队伍，重视院内灾害管理体系的建设。

2.2 我国灾害管理评估要点

2.2.1组织体系建设评估 国家应急管理工作组织体系是实施灾害应急管理的重要保障，包括领导机构、办事机构、工作机构、地方机构和专家组。应借鉴以色列紧急事件组织管理模式，促使组织体系能够有效实施紧急政策管理、提供结构化的应急准备计划。加强灾害应急组织体系的监管评估应重视组织框架的建设；组织体系应覆盖灾害管理的各个方面，包括理论政策、人力物力配置和救援工作派遣等；组织体系建设评估工作应贯彻灾害管理全过程，通过灾后评估总结灾害管理中存在的问题并及时修正。

2.2.2救援预案体系建设评估 国家突发公共事件预案体系包括国家总体应急预案、国家专项应急预案、国务院部门应急预案和地方应急预案。应加强救援预案体系建设：以信息化为技术保障，以组织运营为体系保障，以物资健全为资源保障，在多方合作下实施预案演练。应借鉴以色列救援体系的独立问责制，鼓励多方参与，通过实时监督完善救援预案体系建设；同时以情况研判作为先决条件实施风险评估及风险交流以确保救援评估的准确性；注重多部门联合演练，设计标准操作程序（SOP），通过实践评估预案体系的有效性和可行性，逐步完善救援预案体系建设。

2.2.3救援技术体系建设评估 救援技术是决定救援质量的重要因素，包括急救操作、团队合作、沟通和其他基本技能。应借鉴以色列医疗模拟中心的培训模式，通过真实体验评估救援技术；重点评估高新技术的开展应用，应全面评估特殊救援技术的理论指导和实际操作有效性，健全特殊救援技术管理培训计划；评估医疗机构间信息联动化建设进展，提升救援人员自我感知力，推进高端救援技术的推广应用，提高灾害救援管理质量。

2.2.4法律法规体系建设评估 灾害管理法律法规体系是处理国家权力和公民权力、国家权力间及公民权力间的社会关系的法律法规的综合，也是管理法制化的必然趋势。应借鉴以色列灾害管理法律法规建设，评估救援人员在救援中的伦理问题，制定相关律法降低救灾过程中的风险值；评估灾害管理法律法规的完善性，杜绝灾害救援后的法律纠纷；评估法律法规体系的科学有效性，确保灾时救援有法可依，有章可循，促进灾害管理法制化发展。

2.3 我国灾害管理评估创新点

2.3.1构建准备性评估的可测量指标体系 实施准备性评估应体现“综合”的概念，应明确灾害准备度的评估目标、评估对象、评估要素、评估流程和综合的评估方法[22]。构建准备性评估的可测量指标体系应明确当前急救水平，借鉴以色列灾害准备性评估的审核元素，见图4。应定期评估测评工具在灾害管理过程中的准备水平和标准化操作程序（Standard Operating Procedures，SOPs）的细化实施状况；开展实践演练评估测评工具的有效性，通过实证数据反馈演练信息。准备性评估的可测量指标体系的构建是一个动态变化的过程，应以实地状况为基准逐步促进可测量指标体系的发展。

2.3.2创建计划、政策和标准化操作程序（SOPs） 计划和政策是领导机构制定的原则和指导方针，旨在为各种应急机构建立和实施应急准备提供依据。标准操作程序是将计划和政策转化为实践和可操作性的具体方法。应重点评估灾害管理计划和政策的全面性、科学性、有效性和可行性，确保评估内容涵盖灾害管理的各个环节；SOPs被视为有效管理所有组织的基础，应评估其规划操作模式、基础设施及培训医疗团队，确保所有参与应急准备的管理人员都接受培训并熟知SOPs。

2.3.3多学科组织联动 实现灾害救援中多学科、组织联动是保障灾害管理有效实施的重要手段。应创建全面的灾害管理评估体系，包括组织体系、资源保障体系、法律法规体系、应急预案体系、救援技术体系和人力资源体系等，确保灾害管理全程无缝对接。建立完善的多学科联动评估体系应将灾害救援中的重点学科部门有机联系起来，促进信息联动。此外，还应重视志愿者服务系统、心理护理服务系统和救援教育系统等辅助系统的评估，非业务性救援系统的联动能够在灾害救援中节省救援时间，促进灾后重建。

3 总 结

图4 以色列持续性准备水平评估工具审核元素

以色列灾害管理强调应建立一个具有弹性恢复力的社会，不但能够应对灾难事件，而且具备灾后重建的能力。灾害管理是一项系统性任务，我国灾害管理正处于发展阶段，应从组织体系、救援预案体系、救援技术体系和法律法规体系等方面全面评估灾害管理体系建设；同时注重构建准备性评估的可测量指标体系、创建SOPs、促进多学科组织联动。