社区嵌入式养老模式SWOT分析

赵欢 蒋国宏

(南通大学管理学院，江苏 南通 226019)

据国家统计局发布的数据显示，截止2017年末，我国65岁以上人口约1.6亿，占总人口11.5%以上，超过7%的国际标准，社会整体的养老负担较重。而人类疾病谱的改变也带来了社会养老需求的增加，现在影响人们生命质量的主要是慢性病，《中国心血管病报告2017》概要指出，据推算我国心血管疾病(CVD)现患病人数为2.9亿，其中，高血压患病人数为2.7亿〔1〕。此外，计划生育政策的实施使得独生子女家庭增多，传统的家庭养老方式遭到冲击。社区居家养老因政府财政负担过大、难以摆脱传统家政服务的藩篱等原因而陷入困境，同时，机构养老又因其过度社会化而无法满足老年人“在地安养”的养老需求〔2〕。在此背景下，嵌入式养老应时而生，且目前在我国局部地区已展开试点，但对此模式自身所具备的优势(Strengths)和劣势(Weaknesses)及所面临的外部机遇(Opportunities)和威胁(Threats)尚未有全面的研究。本文将对这一模式进行SWOT分析，以期能够对其有更清晰和全面的认识，从而明确进一步探索和发展的方向。

1 嵌入式养老概念的界定

嵌入的概念最早是由经济学家卡尔·波兰尼基于由社会机构和经济制度构成的网络结构而提出的，强调经济是通过嵌入非经济结构而获得发展的〔3〕。美国学者格兰诺维特继承并发展了波兰尼的思想，他在其《经济行动与社会结构：嵌入性问题》一文中指出：社会中的所有个人都会嵌入自己所属的社会关系当中，并在此之中获得自己所需要的资源和社会支持〔4〕。此后，美国社会学教授——亚历山德·罗波茨将嵌入者和非嵌入者的范畴进一步扩大，并认为嵌入者既可以是人或/(和)理性，也可以是一种结构，而被嵌入的对象有可能是社会结构中的各个组成部分，比如经济、文化等〔5〕。熊跃根〔6〕曾提出体制嵌入的概念，把嵌入性作为一种体制关系进行分析。徐永祥〔7〕把社会工作者参与灾害防治工作视为一种嵌入性行为，并且认为这种行为对灾害救助和灾区恢复等都具有积极作用。王思斌〔8〕认为嵌入性是一事物进入另一事物的过程和状态，并利用嵌入性理论来探究社会工作教育与本土化之间的关系。目前我国学者从不同的侧重点对嵌入式养老进行了界定：齐琳〔9〕认为，嵌入式养老是一种新型的具有多种功能，并且是多种资源嵌入的养老服务模式；孟宪坡〔10〕认为，嵌入式养老包含两部分内容，一是在将养老院嵌入居民小区内，二是在养老院中嵌入小居家；田杨〔11〕认为，社区嵌入式养老是由养老机构在社区内嵌入市场化运营，依托大数据和智能技术搭建社区养老服务综合平台；张晓杰〔12〕主张，社区嵌入式养老是将社区的生活场域与养老场所有机结合，改变居养隔离状态的养老模式；胡宏伟等〔13〕强调，嵌入式养老是以社区为载体，以资源嵌入、功能嵌入和多元运作嵌入为理念，运用竞争机制在社区内嵌入市场化运作的养老方式，整合就近养老服务资源，为老年人就近养老提供专业化、个性化的养老服务。以上对嵌入式养老概念的界定都强调了其嵌入与整合的特征。嵌入式养老是指在充分考虑老年人养老需求的基础上，以社区为依托，整合居家养老和机构养老的功能与资源，采用具有竞争机制的市场化方式运营，积极引入社区外部资源、深入挖掘社区内部资源，为老年人提供在地安养的多功能新型养老服务模式。嵌入式养老能够在一定程度上缓解社会的养老压力，同时由于它将社区外的政府、市场、社会组织等多服务供给主体嵌入社区，所以其服务也更具多样化、专业化，更有助于老年人获得合意的养老服务。

2 淀山湖镇嵌入式养老模式的主要内容

2.1养老理念 嵌入式养老模式坚持“居家养老为主、机构养老为辅；养老设施为基、服务创新为本”的理念。具有生活自理能力或有亲属提供照顾的老年人还是以居家养老为主；具有自理能力但无家人照料的可以选择入住“离家不离村”养老中心；失去自理能力、经济状况较差的老年人可以入住老年人福利院。嵌入式养老也非常重视养老设施的建设和完善，截止2017年底，全镇范围内成立了1家新型养老福利院、3家乐惠居居家养老服务站、4处“离家不离村”养老寓所、5家老年人日间照料中心、30个居家养老服务点，建立了全覆盖的居家养老服务圈，并且不断创新养老服务形式和内容。

2.2服务对象 服务对象主要是80周岁以上、具有自理能力、拥有户籍的老年人，但80周岁以下孤寡、空巢等确有需求的老年人经入住条件审核通过后也可入住。服务对象主要还是局限在本镇范围内、年龄在80周岁以上的老年人。随着模式的逐步成熟及资源整合能力的提升，其服务对象的受众范围将会进一步扩大。

2.3服务内容 包括日间照料、个人照顾、膳食供应、健康检查、休闲娱乐、精神慰藉、心理辅导等。养老服务中心为居家养老及入住机构的老年人提供日间照料和膳食供应等服务，日间照料中心设有多种老年活动室，比如棋牌室、观影室等，为老年人提供休闲和娱乐；社区还安排专门的人员每天定时给居家养老的老年人提供送餐服务，入住机构的老年人还能接受定期健康检查、衣物洗涤、身体清洁等卫生服务，中心每年还会组织身体健康状况较好的老年人远赴著名景点旅游；中心积极引进社会公益组织，为老年人提供心理咨询与辅导等服务，以满足老年人的精神需求。

2.4配套设施 老年人的养老需求具有其特殊性，因此，为老服务的提供需要建立在相对完善的配套设施基础之上。“嵌入式”养老拥有养老寓所、老年关爱之家、日间照料中心、社区卫生服务站、居家养老服务站、新型养老福利院等配套设施。养老寓所主要面向孤寡、空巢且具有自理能力的老人，为其提供“家门口的养老院”；日间照料中心主要面向白天无人照看的老年人，为他们提供日间的照顾和休闲及娱乐；嵌入的社区卫生服务站主要是为老人提供健康检查、疾病治疗及疾病预防等服务；居家养老服务站主要是为居家养老的老年人提供上门服务；新型养老福利院主要是面向丧失自理能力、经济状况较差且无人照料的老年人。

2.5费用分担机制 入住养老中心的老年人，其养老费用主要由四个部分组成：房屋租金(125元/月/床位)、水电费(130元/月/床位)、卫生保洁费(130元/月/床位)、人员工资(347元/月/床位)等。中心采用6∶2∶2的费用分摊机制，即老人及其家庭分摊60%的费用，镇财政分担20%的费用，各村委负担20%的费用。在此基础上，再根据老年人的年龄收取不等的费用，80～84岁的每月约390元，85～89岁的每月约351元，90～99岁月约312元，100岁及以上的老年人入住中心可以免费入住并享受中心提供的各种养老服务。

机构建设和改造费用采取“三老+政府”模式，即由老人、老板、老百姓和政府多方承担，老人及亲属承担总费用的1/3；老板以认领寓所或床位的形式提供资金；老百姓提供志愿服务，降低中心运营的人力成本，同时能够以志愿服务的方式填补运营费用缺口；政府主要承担中心的改造费用。

2.6运营机制 由投资公司作为项目实施主体投资建设，专业的社会组织进行运营，社区进行协助与配合，政府给予财政支持，比如对老年人午餐费用的补贴、基础设施的改造及维修费用等，其他社会组织通过竞标的方式嵌入社区以提供多种养老服务。

3 嵌入式养老模式的SWOT分析

3.1优势分析

3.1.1情感慰藉优势 嵌入式养老既能够使老年人原有的社会关系网和熟悉的生活环境及习惯得以维持，还为老年人与自己原来的朋友进行情感沟通和交流带来了便利。

3.1.2成本节用优势 嵌入式养老模式对成本进行总量控制，同时以志愿服务的方式填补运营费用缺口，这降低了中心部分运营费用和人力成本。中心采用费用分担机制降低养老成本，在由老人及其子女、老板和老百姓对费用进行分摊后，剩余的运营费用缺口由老百姓以志愿服务的方式参与养老服务中来，以此降低养老中心运营的人力成本，防止紧缺性浪费现象的出现。志愿者队伍由当然志愿者(子女)、责任志愿者(康乐寿组织服务人员)、社会志愿者(爱心企业及社会人士)组成 ，这既降低了人力资源成本，又能够体现老年人亲属和子女及社会公众“尊老、爱老、为老”的优良传统。

3.1.3资源整合优势 嵌入式养老充分利用社区基础条件较好的闲置厂房、学校空置房、闲置私人住宅等，将其改造成老年公寓、老年活动室等养老基础设施，同时，社区周边的菜市场、商店、医院等生活养老设施也能为嵌入式养老提供资源支持，从而降低养老中心运营成本。此外，嵌入式养老模式还能够有效整合社会各方资源。

3.1.4服务辐射优势 嵌入式养老与社区卫生服务中心及周边医院合作建立巡诊、连续性医疗及健康管理制度，为社区其他有需要的老年群体提供用药指导，为老年人的家庭照顾者提供日常照顾服务技术指导等〔14〕。此外，嵌入式养老还将社会的教育资源嵌入社区，为全社区的老年人开设老年课堂。

3.2劣势分析

3.2.1资金短缺，资源整合能力不足 虽然“嵌入式”养老模式采取6∶2∶2的责任分摊机制，但由于创办初期一次性投入资金相对较大、一个居住点需要一次性投入四、五十万元，运营成本难以控制，现有的“三老”筹资机制，难以保持其可持续发展。此外，模式的医疗资源整合能力也不足，老人生病还需送往卫生院治疗，社区内的医疗资源嵌入尚不充分。

3.2.2养老服务人员待遇低，专业护理人员极度缺乏 养老服务人员都是本地已经退休的“小老人”，除国家规定的节日外，其余时间一律没有休假，日工作时间从早8点至下午5点，月工资1 600元，但每月需扣除100元用餐费(仅限午餐)，扣除之后月收入只有1 500元，没有“五险一金”的保障。但其工作量却比较大，除打扫卫生外、洗菜配菜外，还要带领老人开展休闲娱乐活动。按照国际标准，护理人员与老年人的配比应为1∶2～1∶3之间，而养老中心却没有一位持证的专业护理人员，而且从事老年护理服务的人员，多是四五十岁甚至更高年龄的女性，缺乏较为专业的护理知识和技能。

3.3机遇分析

3.3.1养老服务需求大 随着经济的发展和城市化进程的加快以及20世纪70年代推行的计划生育政策的实施，社会的人口结构和家庭结构发生了很大变化：农村空巢老人增多；家庭规模呈现出小型化的发展态势。同时，由于城乡一体化进程的不断推进，导致失地农民不断增加，这使得依靠土地养老的农村传统养老方式失去了其存在的物质基础，也增加了社会的养老压力。有关调查研究显示，淀山湖镇共有2.5万户籍人口，其中，进入社会抚养阶段的约有1万人(60周岁以上老人和50～60周岁的女性退休人员)，占比约为40%〔15〕。而大多数老年人的子女都从事着带薪工作，在家为老人提供照料的时间极其有限，同时，也使得子女面临着很大的机会成本。因而单纯依托传统的家庭养老确实难以满足老年人的照料需要；而社区养老主要以日间照料(暂时性的、非连续的)为主，因而无法满足老年人及其子女对长期性连续性照料服务的需求；机构养老又因其经营成本过高、老年人缺乏精神归属等原因，不能满足老年人精神慰藉等方面的养老需要。但是嵌入式养老整合了传统家庭养老、社区居家养老和机构养老的功能，因此，可以很好地解决上述问题。

3.3.2政策支持力度大 2017年10月18日，习近平总书记在十九大报告中指出，要全面建成多层次的社会保障体系，增强人民群众的获得感。民政部、发改委等部门联合发布《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知(民发〔2017〕25号)》)，明确提出要简化优化养老机构相关审批手续。同时，面对全社会不断提高的养老抚养比，各级政府也已放宽了对养老机构床位和设施的硬性要求，降低养老机构的准入门槛，加大了对有关社会组织的财政支持力度。昆山市民政局、财政局曾颁布《关于印发昆山市社会组织培育基地建设资助办法的通知(昆民〔2016〕90号)》，指出：对经过区镇级社会组织培育基地建设标准评估(60分以下，不予资助；60～80分，资助80%；80分以上，全额资助)的社会组织；可一次性给予(50～100)万元资助，验收合格的社会组织在运营期间可申请5年运营补助：区镇、片区级社会组织，最高给予每年20万元补助；社区级社会组织，最高给予每年10万元补贴。

3.3.3互联网与人工智能技术逐步成熟 互联网和智能技术被运用到众多领域之中，它与我们的生活已密不可分。可以借助科技力量来促进嵌入式养老事业的发展，例如，把互联网、云计算和移动通信等与嵌入式养老相结合，为老年人建立个性化的电子档案；把互联网、云计算等科技运用到老年人的健康监测、健康管理和远程医疗监控中来；运用智能信息技术为入住中心或居家养老的老人提供紧急呼叫、家政预约、健康咨询及服务缴费等服务项目。

3.4威胁分析

3.4.1社会传统养老观念的阻碍 老年人“养儿防老”的传统观念依然根深蒂固。在对淀山湖镇130名60周岁以上的老年人进行调查(调查时我们曾向调查对象解释：如果选择家庭养老意味着子女的负担可能会较重)后发现，仍有62.3%的老年人会选择家庭养老，因为他们认为养儿女就是防老的，入住养老中心是没有儿女照料的老人才会进行的选择。此外，全社会对养老服务工作，尤其是对为老年人提供护理的相关工作存在一定偏见，认为老年人护理工作就是伺候人的活，这种工作收入水平低、不体面等。

3.4.2养老服务质量监督和评估机制缺乏 针对嵌入式养老服务的质量进行监督、反馈与评估的机制十分缺乏。首先，对老年人服务质量缺乏监督，尤其是外部社会的监督；其次，对老年服务质量的信息反馈机制缺乏，老年人反映的照顾服务问题不能及时有效地处理；最后，对服务质量进行评估的机制有待建立，服务质量的评估标准、评估主体、评估内容及评估方法等需要明确。

4 嵌入式养老模式的未来发展路径

自上海市于2013年在其管辖的闵行区颛桥镇进行了全国范围内第一例探索建立嵌入式养老模式的实践后，重庆、北京、石家庄等城市也陆续开始试点，嵌入式养老的未来发展路径应主要集中在以下几个方面：

4.1引导全社会转变养老观念 加大舆论宣传力度，切实转变老年人的养老观念。全社会也要改变对养老服务工作及其从业人员的偏见，树立正确的职业观念。老年人的照料和护理工作也是一种职业，理应得到应有的重视和尊重。

4.2拓宽筹资渠道，提升资源整合能力 养老中心的资金主要来源于个人、集体和企业，这种资金筹措机制相对单一，应建立多渠道的资金筹措机制，引导一些社会组织和企事业单位以结对帮扶、设立公益基金、开展公益捐献等多种形式加入养老服务中来；其次，探索和发展养老中心与医疗卫生机构的业务合作机制，让医师执业护士到中心为老人提供医疗服务；还要探索与有关职业院校和培训机构的项目合作机制，让有关院校把与养老服务相关的教育资源及教育服务嵌入中心来，为老年人学习自我照顾及网络等知识提供便利和优惠服务。

4.3提升养老服务人员待遇水平，增加专业护理人员 人力资源管理中强调“选”(招聘与选拔)、“育”(培训与开发)、“用”(绩效管理)、“留”(薪酬福利)，要想留住养老服务人员必须提高其待遇水平。同时，在国家法定节假日之外，应给予其适当休息时间，使其获得一定的服务喘息。此外，还要给予提供送餐服务的人员一定的安全保障。

嵌入式养老模式若想持续发展，必须提升其专业化水平，尤其是护理人员的专业化水平。虽然，护理人员与老年人的配比要到达国际上1∶2～1∶3的标准存在很大困难，但这一国际标准为养老中心提供了发展的方向。此外，还可以对现有的护理人员予以培训，鼓励其参加职业技能考试，使其提升执业能力的同时也获得了执业资格。

4.4提升社会资本参与度，完善市场竞争机制 要大力支持民间资本在社区举办或运营养老机构或福利机构，为高龄、空巢、独居、生活困难的老人提供多种服务，同时要完善市场竞争机制，采用股份制、股份合作制、政府和社会资助本合作PPP等方式，让多个主体参与养老服务供给的竞争。还可进行公开招投标，以承包、合资等多种形式由社会力量来运营养老中心，真正实现运行机制的市场化。

4.5建立健全养老服务质量监督和评估机制 建立健全养老服务质量的监督机制。重视社会的监督，引入多元监督主体，并明确各自的监督范围，及时发现服务中的不当行为，并给予相应的劝说、警告或处罚等，以保护老年人的合法权益，切实提升养老服务的质量。此外，也要建立健全养老服务质量的评估机制。明晰评估主体、评估内容、评估办法等，引入第三方评估机制，对落实养老政策不到位的有关部门和个人要追究其责任。

嵌入式养老模式整合了传统家庭养老、社区居家养老和机构养老这三大养老模式，实现了养老功能从分割到融合、养老资源从分散到整合的转变，可有效破解原有养老模式发展的困境，提升养老资源的利用率，满足老年人养老的差异化诉求，真正为老年人提供合意的“在地安养”养老服务。