全面推行林长制 建设美丽新广西

林 震

（北京林业大学 生态文明研究院，北京 100083）

党的十九大把“坚持人与自然和谐共生”列为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，指出建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。为推进生态文明建设，在2018年5月18日召开的全国生态环境保护大会上，习近平总书记强调要加快构建生态文明体系，其中包括加快建立健全以改善生态环境质量为核心的目标责任体系。2018年6月，《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》提出落实领导干部生态文明建设责任制，严格实行党政同责、一岗双责。党的十九届四中全会把“严明生态环境保护责任制度”作为坚持和完善生态文明制度体系的一个重要组成部分。十九届五中全会重申构建生态文明体系，要求强化河湖长制，加强大江大河和重要湖泊湿地生态保护治理；科学推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理；开展大规模国土绿化行动，推行林长制。

林长制是生态文明目标责任体系的又一制度创新，全面推行林长制是提升我国生态文明领域治理体系和治理能力现代化的必然要求。2017年，江西武宁县和安徽旌德县相继提出建立林长制；2018年，安徽、江西先后在全省推行省、市、县、乡、村五级林长制。全国各地已有超过半数的省份探索实施了全省或部分市县的林长制。2019年底修订的《中华人民共和国森林法》明确国家实行森林资源保护发展目标责任制和考核评价制度，对各地完成森林资源保护发展目标和森林防火、重大林业有害生物防治工作情况进行考核，规定地方人民政府可以根据需要建立林长制。2020年11月2日，中央全面深化改革委员会第十六次会议审议通过了《关于全面推行林长制的意见》。各地在推广实施林长制的过程中要坚持问题导向和目标导向，因地制宜构建和完善制度体系，不跑偏、不虚置，有监督、有考核，充分发挥制度优势，达到预期治理效果，为早日建成美丽中国、实现人与自然和谐共生的现代化作出贡献。

1 治其然要知其所以然

林长制可以看作是源于上个世纪80年代的保护和发展森林资源目标责任制的深化和创新。当时，一方面因经济发展对林木资源超采、盗采的现象层出不穷，另一方面国土绿化和全民义务植树的任务需要层层落实，一些地方开始探索将目标责任制引入林业工作。1985年，广西梧州市岑溪县在县、乡、村各级领导班子中建立和推广林业工作目标责任制，并建立红黄蓝“三牌”考核制度，不仅提高了造林积极性，而且基本刹住了乱砍滥伐的歪风，有效保护了森林资源。1987年，中共中央、国务院发布《关于加强南方集体林区森林资源管理坚决制止乱砍乱伐的指示》，要求实行领导干部保护、发展森林资源任期目标责任制，将森林资源的消长纳入县领导政绩考核。2003年出台的《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》提出要坚持并完善林业建设任期目标管理责任制，各级地方政府对本地区林业工作全面负责，政府主要负责同志是林业建设的第一责任人，分管负责同志是林业建设的主要责任人；对林业建设的主要指标，实行任期目标管理，严格考核、严格奖惩，并由同级人民代表大会监督执行。但在具体执行过程中存在重视造林绿化目标、忽视森林资源保护的情况，在落实党政领导责任、严格考核结果应用等方面也差强人意。

2015年3月6日，习近平总书记嘱托江西“走出一条经济发展和生态文明相辅相成、相得益彰的路子，打造生态文明建设的江西样板”。2016年3月，江西省抚州市临川区按照生态文明建设的要求，结合全域封山育林，探索建立党政主要领导负责管山育林的“山长制”，形成政府主导、部门联动、全民参与的森林资源保护管理体系。2017年4月1日，江西省九江市武宁县出台《“林长制”工作实施方案》，构建县、乡、村三级林长体系，大力实施“增绿、用绿、护绿”三大工程。

2016年4月，习近平总书记考察安徽时叮嘱“要把好山好水保护好，着力打造生态文明建设的安徽样板，建设绿色江淮美好家园”。2017年3月28日，安徽省委书记提出要探索实行林长制，随后合肥、安庆、宣城开始试点。6月2日，宣城市旌德县率先出台《关于全面推行林长制的意见（试行）》，明确县、乡、村三级林长任务，实现建（创造绿水青山）、管（守住绿水青山）、用（变成金山银山）三大目标。7月18日，安庆市印发《林长制工作方案》，启动全市林长制改革，同时编制全国首个林长制实施规划。

2017年9月18日，《中共安徽省委、安徽省人民政府关于建立林长制的意见》印发，从2018年起全面推开林长制改革，建立以党政领导责任制为核心的省、市、县、乡、村五级林长体系。之后，江西、山东等地陆续全面开展林长制改革。2019年4月，国家林业和草原局致函安徽省政府，同意安徽省创建全国林长制改革示范区，为全国提供可复制、可借鉴的经验。截至2020年底，全国已有安徽、江西等7个省（市）在全域推行林长制改革试点，广西、广东、福建、浙江等16 个地区出台相关文件，在部分地县开展试点。

2018年机构改革之后，新组建的国家林业和草原局的主要职责为负责森林、草原、湿地、荒漠和陆生野生动植物资源的监督管理，林草、湿地的生态保护修复，国土绿化和荒漠化防治等。同时，全国各地根据资源的差异性开展因地制宜的改革，机构设置和职责范围均有差异。因此，各地对林长制职责和任务的规定也不尽相同。有的聚焦于森林资源的保护和管理；有的把林草系统几乎所有的职能都纳入进来，包括保护生态资源、修复生态系统、扩大生态空间、提升生态质量、防治生态灾害、严格生态执法、促进生态经济、繁荣生态文化等内容。

我国仍是一个缺林少绿的国家，森林覆盖率距离世界平均水平还有不小的差距，有必要构建最严格的森林资源保护发展制度体系，最大程度地发挥林草、湿地等生态系统在应对气候变化、增进生物多样性、维护国家生态安全、促进可持续发展等方面的重要作用。各地林长制的设立可以有自己的特色，但都要生态优先、绿色发展，最终实现人与自然和谐共生。

2 治其然要达其所必然

生态文明建设要靠制度来保障，靠责任来落实。林长制在地方实践中一般分为省、市、县、乡、村五级，由党政负责同志担任林长，建立相应的责任制度和工作协调机制。省、市、县三级分别设立总林长和副总林长，负责研究部署重要工作，协调解决重大问题，以及监督考核本级相关部门和下一级林长履职尽责情况；同级其他林长通常根据行政区域或重点生态区设立，分工负责相关区域的森林资源保护发展工作。省、市、县三级主要依托林长会议制度，建立部门协作机制，体现齐抓共管的目标。乡（镇、街道）、村（居、社区）林长和副林长负责组织实施本辖区森林资源保护发展工作，建立基层护林组织体系，确保专管责任落实到人。

林长制在实施过程中也存在其他目标责任制经常遇到的问题，如目标确定及责任界定中的层级合理性，责任泛化、虚化及形式化问题；林长制运行中的横向、纵向协调与资源整合问题；各级林长能否超越本位主义，把林业放在优先发展的地位等。

针对这些问题，需要各级党委和政府切实提升治理体系和治理能力现代化水平。一要统筹山水林田湖草，完善系统治理机制。应由党政主要领导负责，根据当地生态系统和自然资源情况，科学设计各林长的职责范围和问责追责机制，全方位、全地域、全过程开展林草资源保护和发展。二要注重配套制度建设，完善综合治理机制。建立健全林长巡林巡查、督查督办、考核评价、信息通报等制度，在任务引导、项目支持、资金投入、舆论宣传、督促检查等方面形成合力，构建党政同责、一岗双责、部门联动、多方协同的治理格局。三要加强村级森林资源管护，完善源头治理机制。应以县（市、区）为单位，按照网格化、规范化、信息化要求，开展林场、人员、资金等的整合，实行县域全覆盖网格管理。同时，加强基层林长和护林员组织培训，构建森林资源源头管理构架，实现“山有人管、林有人造、树有人护、责有人担”。四要推进林长制法治建设，完善依法治理机制。加强地方立法、行刑衔接、司法联动，构建“天网恢恢，疏而不漏”的法治体系。

3 治其然要顺其所自然

生态治理要遵循自然规律。中国传统生态智慧告诉我们，种树之道在于顺木之天。《管子·八观》中提到“山林虽广，草木虽美，禁发必有时。”孟子在给魏惠王建言富民强国之道时指出，“不违农时，谷不可胜食也；数罟不入洿池，鱼鳖不可胜食也；斧斤以时入山林，林木不可胜用也。谷与鱼鳖不可胜食，材木不可胜用，是使民养生丧死无憾也。”唐宋八大家之一的柳宗元在其名篇《种树郭橐驼传》中写道，“橐驼非能使木寿且孳也，能顺木之天，以致其性焉尔。”

在植树造林、保护林草资源的过程中，要避免重建轻管、年年在同一个地方种树，从而导致人为造成资源浪费的现象；也要避免大树进城、填平湿地种树、外来物种入侵等问题。在生态建设方面，不应按照主观意愿以及个人喜好去改变自然生态，应尊重自然、顺应自然、保护自然。在新修订的《森林法》中明确规定“保护、培育、利用森林资源应当尊重自然、顺应自然，坚持生态优先、保护优先、保育结合、可持续发展的原则。”

森林、草原还是重要的碳汇资源，在保护生物多样性和应对气候变化中发挥着重要作用。我国提出了努力争取2060年前实现碳中和的目标，保护和发展森林草原等生态资源是实现这一目标的重要举措。这也是联合国倡导的基于自然的解决方案的重要途径。根据规划，到2030年，我国森林蓄积量将比2005年增加60 亿m3；根据《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021 — 2035年）》，到2035年，全国森林覆盖率达到26%，森林蓄积量达到210亿m3，草原综合植被盖度达到60%，森林草原的碳汇功能将得到极大提升，美丽中国的建设目标将基本实现。

习近平总书记在2019年中国北京世界园艺博览会开幕式上的讲话中着重指出“我们应该追求科学治理精神。生态治理必须遵循规律，科学规划，因地制宜，统筹兼顾，打造多元共生的生态系统。只有赋之以人类智慧，地球家园才会充满生机活力。生态治理，道阻且长，行则将至。我们既要有只争朝夕的精神，更要有持之以恒的坚守。”各级林长在守护和增加林草资源的过程中要掌握和尊重自然规律，顺天应时，不应拔苗助长，过多地人工干预；同时，注重发挥自然的生态功效，减缓气候变化，促进生物多样性保护，实现生态环境的根本改善。

广西是我国重要的林业省份，森林覆盖率和人工林面积均较高。2006年，全球第一个按照《京都议定书》清洁发展机制（CDM）规则的造林再造林碳汇项目落户广西。广西的林长制试点始于2018年，河池市、崇左市、玉林市容县、来宾市金秀瑶族自治县被列为第一批试点单位。2019年4月，自治区政府办公厅印发《广西林长制扩大试点工作方案》，明确新增南宁市武鸣区、横县，柳州市鹿寨县，桂林市兴安县等11个县（区）开展林长制试点。同时，除河池市和崇左市外，未列为试点单位的县（市、区）要选取1 个乡镇开展试点。2020年3月，自治区林业局牵头草拟了《全面实施林长制的意见》和《全面实施林长制工作方案》，并向社会公众公开征求意见。如今，国家已明确要全面推行林长制。因此，在“十四五”期间，广西应加快推进林长制的落地生效，用制度保障各级林长有名有实，促进全区森林、湿地和草原生态系统功能显著增强，实现2025年全区森林覆盖率提高至62.6%以上的目标，为美丽新广西的建设作出贡献。

（该文为作者在首届广西“两山”发展论坛上的发言，部分内容发表于2020年12月28日的《学习时报》）