后疫情时代基层数字治理模式的创新与实践——以北京“数字红墙”为例

□ 文 白艳玲

社会治理是国家治理的重要方面，而社区则是社会治理的“最后一公里”。在国家“智慧政务”、“精准化服务”的号召和后疫情时代社区防控治理崛起的背景下，网格化与智慧社区的结合在基层社会治理方面得到了广泛的应用。

网格化管理起初源于数字化信息化管理，但在实际的基层治理过程中，网格化管理成为了一种基层新型的行政方式。其运作依托统一的数字管理平台，把全域行政管理区域划分成若干网格，设置网格员在单元网格内进行常规巡查、问题上报、事件处理、信息反馈等一套完整的操作流程，特点是整合属地人、事、物、情、组织等资源进行精细化管理。

“网格化管理+智慧社区”是社会管理制度模式创新和信息技术创新的融合。能够有效提升基层治理信息化和精细化服务管理水平。当前，社区疫情防控成效显著，与智慧社区的大力建设和完善有很大的关系，北京西城区西长安街道在此基础上，顺应城市基层治理改革趋势，结合网格化管理和智慧社区理念指导实践，应用“数字红墙”智慧政务分析系统，对基层社区治理的智慧化、信息化展开一系列探索。本文以此为案例，对基层数字治理的创新与实践展开分析讨论。

图1 解释框架

一、解释框架

通过对北京西长安街道“数字红墙”智慧政务分析系统的案例研究，分析其在基层社会治理的制度模式和信息技术的实现两个方面的具体措施和实施效果，概括其一般规律，并得出结论，最后对过程中存在的问题展开讨论，以期对基层数字治理模式提供借鉴意义，并丰富网格化管理和智慧社区的理论与实践。解释框架如图1所示。

二、案例呈现

北京市西城区西长安街街道地处首都政治核心区和功能核心区，而北京正是将网格化管理应用在城市治理的发源地，并在城市管理中取得重大成果，因此具有良好的智慧社区孕育土壤。近年来，北京市西城区西长安街街道秉承“红墙意识”和“以人民为中心”发展思想，积极探索城市基层党建，有效运用“大数据思维”探索基层治理。街道在2016年创立全国第一家基层政府大数据中心，以此推动辖区城市基层治理综合性改革，努力实现政府决策科学化、公共服务高效化、城市管理精细化、社区建设智慧化。

此外，北京市西城区西长安街街道与企业合作，搭建“数字红墙”系统，运用智能感知、大数据、人工智能等新技术，将“红墙意识”与现代信息技术有效融合，打造智能感知城市治理平台。平台依托“多网融合”综合网格化管理理念，统一辖区一张图和数据信息标准，健全数据采集更新机制，形成了完善的街道基础信息数据库，整合街道基础数据，使其互联互通。本案例在“网格化管理”+“智慧政务”基层数字治理模式上的融合探索，具有鲜明的代表性和典范性，对其进行分析探讨，或能够以此为基层数字治理提供更多借鉴。

三、案例分析：“数字红墙”对制度模式和信息技术的探索之路

1.稳搭组织架构，提升治理主体数据意识。

北京市西城区西长安街街道于2016年组建了大数据中心工作领导小组，并设组长、副组长、常设机构大数据中心办公室以及协同街道各部门展开工作，同时设立数据工作发布会和建立大数据专题会议制度，以保证机构的外部联系和内部运转。其中组长和副组长负责统筹大数据工作，协同街道、居委和办事中心等职能部门和正科级实职干部成员进行日常协作管理。常设机构大数据中心办公室负责响应日常业务的运转，根据业务需要和各自职责工作汇聚数据和展开智慧化应用。数据工作宣传发布会则传播大数据思维和理念，强化数据意识以服务为民，开展城市管理。大数据专题会议制度通过月度专题例会的形式展开进度汇报、问题、成果、意见反馈等工作。街道从机构到意识再到制度建设给予了大数据中心人员沟通协作，经费调度，协调各方资源的保障。

2．明晰职责分工，兼顾服务效率和信息安全。

大数据中心领导小组组长主要负责明确中心发展方向、沟通上级部门、动员各部门以配合数据的收集梳理和汇聚工作，指导街道树立社会治理经验的典范。副组长负责按照发展方向动员部门和辖区职能部门形成信息化资源目录、梳理和应用业务数据。办公室下设主任和副主任，主任负责大数据日常工作，包括例会、调研、调动辖区科室开展数据梳理和应用挖掘工作。副主任协助开展日常对接工作，与委办局、科信委等信息化部门互通，建立配套辅助机制，例如数据更新机制、数据安全管理机制等以保障数据的流转和安全，形成一套数据保护体系。各类分工合作在有安全保障机制作用的前提下，将部门、科室的信息化和效能提升需求与街道掌握的数据有效结合。

3．扎实网格管理，完善信息采集与配套机制。

为提升基础数据采集水平，北京市西城区西长安街街道布局了“1+2+1”战略，即“一整合，两加强，一条质量控制闭环”。街道以四级网格化为基础，将公安警员、流管员和网格信息员整合为一支有效的实有人口采集队伍，确保信息的统一录入和分工协作。加强采集队伍人员调度机制和加强沟通机制，促进采集手段升级、采集能力提升。“一条质量控制闭环”确保基础数据通过信息化手段及时更新。另外，街道创新机制探索建立街居“政务服务一站式”受理模式，涉及10余个政务服务网上办事系统，先后开展社区试点、业务培训，运用数据进行精细化治理，同时建立了一套相应的配套服务新机制，包括信息化基础配备、服务事项全流程清单化管理、基于人员考核的人员培训机制、预约服务机制和前台接办服务考核机制。保证数据的互联共用，在提升治理效率的同时推动街区走向精细化管理。该模式实现了重大节假日的保障监管、社区疫情治理精准管控和日常困难群体的精准帮扶，同时保证了数据的定期维护更新和数据信息的社会治理应用，有效地将网格化管理和智慧社区理念两者融合并实践。

4．探索数据治理，分阶段实现数据资源覆盖。

北京市西城区西长安街街道大数据中心发展分三步走战略，经历了“通”——“惠”——“融”三个阶段。

第一阶段的“通”注重人、地、事、物等基础数据的汇聚和信息化。街道扎实属地四级网格化数据汇聚机制，运用基于政务网运行的网格信息采集工具即数字红墙App，结合属地公安等部门基础数据采集机制不断更新属地各类基础信息。同时，注重打通市区级数据壁垒，充分运用市区级共享数据资源及区级资源平台开展应用，打通市区街居四级平台，搭建“数字红墙综合业务受理平台”，逐步建立街道数据中心的数据汇聚与流转机制。

第二阶段的“惠”注重新技术地孵化和落地实践。街道推出“三区战略”，即居民智慧宜居体验区、政府数据决策先行区和新技术应用孵化试验区。强调与多方主体进行技术合作，例如其他智慧城市、大数据行业公司、社会组织以及政府相关部门，并在有关主体的通力合作下，在智慧交通、火灾预警、大气治理等多个重点民生领域进行布局。

第三阶段的“融”注重“全员大数据，办公一体化”的探索。中心运用数据目录模板与网络传输技术，提高街道全体干部台账数据管理和汇总效率，实现数据处理“自动化”、数据管理“模板化”、数据应用“个性化”和资源共享“常态化”。根据需求共享各部门数据资源，逐步形成街道自有大数据资源的全覆盖。

四、结论与讨论

（一）结论

1.健全组织架构和明确职责分工是基层数字治理的基石。

健全的组织结构能够更加高效精准地服务于组织的战略目标。北京市西城区西长安街街道大数据工作中心领导小组的建立，使“数字红墙”智慧政务应用系统有了高效运作的基础，数据中心内部清晰的组织架构和详尽的职能分工与基层数据治理建设相辅相成，街道在职位设置、机构设置再到制度建设、机制运行都有相应的部署，从物质和意识两个层面构建出了基层数据治理的一整套完善的配套体系，为我们在基层社会治理的实践中提供了从理念到落地的一条实施路径。

2.科学的战略部署与分阶段重点化是理论与实践有效融合的前提。

把握智慧社区建设的指导思想，需进行科学的战略部署，引领社区建设的道路与方向。北京市西城区西长安街街道根据信息采集、人员管理和信息技术化的需求制定“1+2+1”战略，使社区在迈向智慧化的过程中有明确的目标，将实践变得清晰可执行，通过试点、培训和服务等促进了部门和人员之间的合作和机制创新。大数据中心的“通、惠、融”三步走战略将智慧社区的宏观目标阶段化、重点化和具体化，在融合网格化理论与技术实践的过程中，将不同的重点分配到不同的阶段任务中，从而达到目标的科学分解和稳步实现。

3.多元治理主体的积极参与是基层社会治理迈向智慧化的保障。

基层社区治理的智慧化和信息化需要多方治理主体的积极配合和响应。在大数据治理和建设服务型政府的背景下，信息化智慧化是未来基层社会治理的必由之路，这种发展趋势不仅是政府单方面推动的结果，还需要民众、企业和社会组织等多元主体的共同参与，以保证智慧化的服务和功能得到切实有效的落地与实践。

（二）讨论

1.信息共享与数据安全的矛盾是阻碍政务互通和数字治理的一大难题。

当前基层部门在进行数据资源的平台互通和整合的过程中，面临的问题主要表现在体制和技术两个方面。一方面基层仍存在社区行政化问题严重的现象，社区居委会承担过多行政性事务，而疲于回应居民服务性需求。数据打通也存在机制落后、人员专业度不高等方面的现实阻碍，缺乏配套的机制和技术，妨碍数据的流转和应用，不利于信息的高效互通和共享。另一方面，基层部门从基础数据资源中获取的信息有限，想最大化的提升效率，推动应用功能和服务的智慧化还需要更多与居民需求相关的个人数据，如出行记录、人脸等信息，而在收集此类信息的过程中又不得不面临法律、道德等关乎个人隐私安全的问题。数据的共享和数据安全之间存在矛盾，一方面是对效率和服务的现实需求，另一方面又存在保护隐私安全的法律制约，究其原因，其背后缺乏的是更成熟的管理模式、行业规范和信息技术支持。

2.基层数字治理的配套体系亟需健全完善，助推智慧政务的体系化和标准化。

智慧社区的搭建除了要考虑制度、技术等一般性的问题，还要注重从细节的层面完善配套设施和保障机制，以构建一套全方位、多维度的运行体系。当前体系不完善所带来的问题主要体现在经费设备、技术人员、制度保障不足等方面，行政管理人员也要投入很多学习成本来提升技能以适应新的治理需求。“数字红墙”得以稳步壮大，树立典范，也是建立在“三步走”战略的基础上分阶段前进的，至今历时四年，足以说明基层数字治理的智慧化道路需要长期的投入和建设。而在提升治理效率的过程中，基层部门也面临着资金、配套设施以及技术方面的难题，在此过程中由于要耗费大量的人力、物力和时间等成本，同时缺乏配套的保障体系以支持其生存发展，基层部门往往会表现出动力不足，消极作为等行为，在这种主客观因素的相互制约之下，基层社会治理的智慧化道路还存在很多的障碍和门槛。如何让基层数字治理朝着体系化、标准化的方向发展是今后智慧社区治理需要面临和解决的问题。