美国新政府“亚洲沙皇”坎贝尔的印太构想

王浩

2012年12月12日，时任美国亚太事务助理国务卿坎贝尔在马尼拉举行的美菲战略对话会议上。

2021年1月20日，在拜登宣誓就任美国第46任总统当天，科特·坎贝尔被提名为白宫国家安全理事会“印太政策高级协调员”，这是一个相当高的职位，将具体负责美对印太地区外交政策的制定和执行。因此，不少美国媒体给坎贝尔起了“亚洲沙皇”的外号，这一新设岗位则被视为拜登政府在战略上进一步提升亚洲乃至整个印太地区重要性的信号。

官学一体的资深亚太事务专家

坎贝尔现年63岁，是美国外交领域的资深精英。他早年获得国际关系学博士学位后，在政、商、学界都取得令人艳羡的成就：他曾于克林顿政府时期在美国国防部负责对中国和朝鲜政策的相关事宜，后创办咨询公司“亚洲集团”（StartAsia），并且成为知名智库“新美国安全中心”的共同创办人和首席执行官。他曾任教于哈佛大学肯尼迪政府管理学院，围绕美国外交及美亚太政策等出版过多部学术著作。真正让坎贝尔走进大众视野的，是他于2009年起出任奥巴马政府负责东亚和太平洋事务的助理国务卿，后来成为奥巴马时期“亚太再平衡”战略的幕后设计者和主要推手之一。特朗普执政时期，坎贝尔重返智库并一直处于活跃状态，先后在《外交事务》等权威刊物上发表关于美对华及对印太政策的文章，如《思虑中国》《没有灾难的竞争》等，产生较大学术和政策影响。

不难发现，坎贝尔的职业生涯——无论是作为外交官、企业家还是学者——都与亚太事务紧密相关，有着丰富的实践经验和扎实的研究功底。也正是由于长期关注和参与亚太事务，对亚太问题研究与实践游刃有余，坎贝尔得以在民主党重新执政后更进一步，成为拜登政府的“印太政策高级协调员”。

坎贝尔的亚太秩序观

在外交政策理念上，坎贝尔除重视规则和价值观在美国对外战略中的作用外，还十分强调国家间实力对比变化带来的影响，这一点颇具现实主义色彩，与大多数传统民主党人的侧重点有所不同。坎贝尔对基辛格在冷战期间运用均势理念重构亚太地区秩序的作法倍加推崇，认为均势是地区秩序合理构建、有效运转的重要保障。奥巴马政府执政初期，坎贝尔提出中国崛起是亚太地区均势面临的“最大挑战”，进而为美推出所谓“亚太再平衡”战略提供了逻辑基础。

在后来的实践中，美国开始在加大自身资源投入的同时充分运用多边主义、盟友体系和国际规则的力量，重点从安全、经济和外交三个方面对中国进行制衡。比如在安全方面，美国一方面加强在亚太地区的前沿军事部署，尤其是海上力量的投放，另一方面不断巩固同日本、韩国、菲律宾等地区盟友的合作，并着力拉拢越南发挥伙伴作用。经济上，美国提出“跨太平洋伙伴关系”构想，在奥巴马执政末期发展成为《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），试图构建一个将中国排除在外的地区合作新框架。外交上，美国开始广泛参与亚太地区的多边合作机制并致力于在其中发挥领导作用，使之成为制约和打压中国的工具。在此过程中，美方通过挑动、炒作南海问题，给中国和部分亚太国家之间的关系制造裂隙。

在坎贝尔的亚太秩序观中，制衡中国崛起是出于维护美国意中的地区均势之需要，中美合作则是地区稳定与发展不可或缺的重要支柱。在坎贝尔看来，尽管两国在越来越多的领域存在竞争关系，但合作的空间也变得更为广阔，比如在朝核和防扩散等问题上，需要双方保持密切的沟通和互动。在奥巴马时期举行的多轮中美战略与经济对话中，坎贝尔不仅发挥了推动作用，而且对这一机制给予高度评价，认为中美高层对话机制的有效運转对推动亚太地区的和平、发展与繁荣至关重要。总的来看，坎贝尔在中美关系及其对亚太地区秩序影响这一问题的理解上是多维度和较为理性的。

谋求重建印太地区“均势”

特朗普执政以后，在美国的外交政策话语中，“亚太”概念被范围更广的“印太”概念取代。实际上，“印太”并非一个新出现的概念，它最早由德国人叫起来。2012年，坎贝尔在助卿任上曾谈到，如何在实践中把太平洋和印度洋联结起来，将是美国战略思维面临的新挑战。2021年初，坎贝尔在《外交事务》杂志上发表《美国如何稳固亚洲秩序》一文，明确将印度视为“维护印太地区均势”的主要力量之一。坎贝尔从印太均势面临的挑战以及美国应如何进行应对这两方面出发，阐述了印太政策新构想，其核心就是“重建平衡”，也即回到奥巴马时期“亚太再平衡”战略的基本路径和取向上去，努力在印太地区恢复对美最为有利的均势格局。

在坎贝尔看来，印太地区均势在特朗普执政四年间被显著破坏，其核心原因（也是拜登执政后美印太政策面临的挑战）在于新老两个问题。就老问题而言，主要是中国的持续崛起对印太均势构成越来越大的“挑战”，这一点在2020年新冠疫情暴发后表现得尤为明显。坎贝尔声称，中国正在进一步寻求重塑地区秩序，在南海、东海、中印关系以及台湾、经贸等问题上变得“更加强势和进取”，使得这一地区的原有秩序和规则“面临风险”。就新问题而言，他认为特朗普政府的单边主义和保护主义行为对美在印太地区的盟友关系和多边机制都造成明显破坏，进一步加剧了印太地区均势朝着有利于中国方向倾斜的态势，增加了恢复平衡的难度。

坎贝尔提出，美国必须做出更大努力以重建印太均势。他列举了四方面的政策主张。第一，美应在军事上对中国形成更有力的威慑。为此，应改变过去成本高昂的“优势主导战略”，转而考虑更具针对性的低成本、非对称战略，包括部署传统巡航及弹道导弹、无人舰载攻击机和高速打击武器等。第二，美应恢复和加强与盟友伙伴的协调，帮助它们发展能有效威慑中国的非对称军事能力，同美国联手形成更有效的“轴辐”式同盟体系。第三，美应努力恢复印太地区原有的游戏规则，这就意味着华盛顿需要改变特朗普时期的孤立主义倾向，“重新接触”印太地区多边机制，尤其要在产业链和贸易规则方面掌握主动。第四，美应打造更广泛的同盟和伙伴关系，美日印澳四国协调机制的有效运转就十分重要，印度也应在地区均势中发挥更关键的作用。

坎贝尔印太政策构想的核心在于追求重建在他看来走向失衡的印太地区均势，在安全、经济、外交层面回归奥巴马政府“亚太再平衡”战略，借助盟友、伙伴和机制、规则的力量同中国展开战略竞争，防止中国对印太地区经济、安全秩序构成“威胁”。可以说，坎贝尔的印太政策构想是加强版的“亚太再平衡”战略，其对中国“威胁”的认知较十年前更为明确，对美重建地区均势紧迫性的强调也更为突出。当然，也会部分继承特朗普政府的“印太战略”成果，特别是在离岸制衡军事部署和美日印澳四角协作方面。这些微妙而又重要的变化可以为我们判断拜登政府印太政策走向提供一些线索。对坎贝尔来说，无论他的重建印太平衡构想多么专业、系统，都改变不了中国崛起已不可遏制的事实，如若走上与中国全面对抗的极端，终将成为失败的战略设计。