行政执法与刑事司法衔接问题的有关思考

李金积，于晓云，程国明，王树明，王俊卿，李 昂，王楷宬，徐太辉

（1.青岛易邦生物工程有限公司，山东青岛 266114；2.烟台市农业综合执法支队，山东烟台 264001；3.东营市畜牧兽医站，山东东营 257091；4.中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032）

党的十八大以来，法治政府建设步履铿锵有力，行政执法体制改革深入推进。党中央、国务院高度重视行刑衔接工作，多次出台文件强调健全行政执法和刑事司法衔接机制，做到严格规范公正文明执法。特别是“三项制度”的全面推行，对于落实行政执法责任制，规范行政机关公正文明执法，维护人民群众合法权益，具有重要意义[1]。所谓行刑衔接，是指行政执法与刑事司法之间的衔接，也称“两法”衔接。它包括4 方面内容：行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件；行政执法机关在执法中、公安机关在侦查中以及监察机关在行政监察中，对于发现的涉嫌职务犯罪案件线索向检察机关移送；检察机关对公安机关接受行政执法机关移送案件的处理情况进行立案监督；检察机关和行政监察机关对行政执法机关和公安机关的违法违规行为进行法律监督、行政监督和责任追究。本文重点阐述分析了行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件存在的问题及原因。

1 行刑衔接概述

1.1 行刑衔接的法律依据

为顺畅行刑衔接机制，2014年10 月，党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要“健全行政执法与刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚与刑事处罚无缝衔接”。可见，健全和完善行刑衔接机制已上升到国家层面，成为关系社会发展的战略任务。2020年8 月7 日国务院公布的《国务院关于修改〈行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定〉的决定》及2011年国务院法制办等部门制定的《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》（以下称《意见》），都对行刑衔接程序及步骤作详细规定。

《法治中国建设规划（2020—2025年）》明确提出，建立严密的法制监督体系，切实加强对立法、执法、司法工作的监督；健全行政执法和刑事司法衔接机制，全面推进“两法衔接”信息平台建设和应用，完善行政强制执行体制机制，建立健全军地联合执法机制。新修订的《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定“违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。”这些规定的出台有力提高了行政执法与刑事司法衔接力度，为行政案件的移交提供了法律支撑，同时为违法行为、违法事实的认定提供了法律依据。

1.2 行刑衔接程序

《意见》指出，行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件，应当移交案件的全部材料，同时将案件移送书及有关材料目录抄送人民检察院。行政执法机关在移送案件时已经作出行政处罚决定的，应当将行政处罚决定书一并抄送公安机关、人民检察院。

公安机关自接受行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件之日起3 日内，依法作出立案或者不予立案的决定。《公安机关受理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》第三条规定：公安机关对于接受的案件属于本公安机关管辖的，应迅速立案审查；对属于公安机关管辖但不属于本公安机关管辖的，移送有管辖权的公安机关，并书面告知移送案件的行政执法机关；对不属于公安机关管辖的，退回移送案件的行政执法机关，并书面说明理由。

根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十一条之规定，行政机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前已经作出的警告、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照等行政处罚决定，不停止执行。这种情况涉及行刑衔接新解释，即行政违法行为与犯罪的竞合。在实践中，当一行为同时触犯了《行政处罚法》和《刑法》，行政执法机关在移送案件时已经作出行政处罚决定的，应当将行政处罚决定书一并抄送公安机关、人民检察院；未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免于刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。

2 行刑衔接证据转化

证据根据表现形式可以分为实物证据和言辞证据。实物证据的有效衔接是行政执法与刑事司法衔接的核心环节，也是行刑衔接是否顺畅的关键。在行刑衔接过程中，有的把行政机关收集的证据直接作为刑事证据运用于刑事司法；有的把行政机关收集的证据作为线索，依法重新调查收集相关证据；有的根据证据的形式和种类不同，分别采用不同的方式转化后使用[2]。

2.1 行刑衔接实物证据转化使用条件

根据《刑事诉讼法》第五十四条及最高人民法院编写的权威释义，行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料属于实物证据，在刑事诉讼中可以作为证据使用。移交时需满足以下条件：一是现场的执法笔录、执法记录仪、记录完整合法。二是实物证据整个保管链条完整，确保来源于案件事实，包括证据发现后的提取、固定、运输、储存。直到提交的整个过程中确保证据不发生变化或者缺损，不被替换，则该实物证据材料可以进入司法程序资格[3]。

除实物证据之外的鉴定意见以及勘验、检查笔录在转化过程中，原则上只要符合法定形式和程序，公安机关就应接受为刑事证据。2019年通过的《人民检察院刑事诉讼规则》第六十四条第二款规定：行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的鉴定意见、勘验、检查笔录，经人民检察院审查符合法定要求的，可以作为证据使用。将作为刑事证据使用的行政执法证据的范围由法定的物证、书证、视听资料、电子数据，扩展到鉴定意见以及勘验、检查笔录。

2.2 行刑衔接言辞证据转化使用条件

言词证据原则上公安机关应一律重新调取。因为言词证据是在取证时临时生成的，其内容受取证程序影响较大，而且言词证据具有较强的主观性，容易发生变化。同一个证人在不同的程序中，提供的言辞证据也可能会有所不同。对于行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的言词证据，由于取证程序、证明对象、法律后果、保护力度等规定不同，不如刑事诉讼法严格，所以言辞证据在行刑衔接的转化过程中应当依照《刑事诉讼法》规定的程序和方法重新收集。自2019年12 月30 日起施行的《人民检察院刑事诉讼规则》规定，只有监察机关依照法律规定收集的证人证言，才可以在刑事诉讼中作为证据使用，而行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据、鉴定意见以及勘验、检查笔录经人民检察院审查符合法定要求的，可以作为证据使用，但不包括言辞证据。

2.3 行刑衔接证据转化原则

在证据转化过程中，法学界一般优先按照证据转化时“有利被告人”的原则；其次按照《行政诉讼法》第四十三条第三款之规定及2017年6月“两高三部”联合印发的《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》“就高不就低”的标准予以排除非法证据，即按照高标准的法律条款执行。规则是上位法优于下位法，特别法优于一般法，新法优于旧法。再次为了节省诉讼成本，提高司法效率，根据“就宽不就窄”的过滤规则，即对于种类相同的证据，侦查机关在进行证据审查时应选取证明对象更为广泛的证据，剔除证明对象相对较窄的证据[3]。

3 行刑衔接的困境

3.1 行政执法监督有待加强

《意见》指出，行政执法机关应当在规定时间内，将查处的符合刑事追诉标准、涉嫌犯罪的案件信息，以及虽未达到刑事追诉标准，但有其他严重情节的案件信息，录入信息共享平台，要求各有关单位应当在规定时间内，将移送案件、办理移送案件的相关信息录入信息共享平台，并加强信息共享平台管理，严格遵守共享信息使用权限，防止泄密，积极推进网上移送、网上受理、网上监督，提高衔接工作效率。而在实际工作中，执法机关本身对案件信息共享持消极态度。一方面是为了减少不必要的麻烦，降低社会舆论压力，在将案件录入系统时常常有一定选择性，这导致检察机关很难发现应当移送的涉嫌犯罪案件，更难以发挥监督作用；另一方面个别执法人员出于自身利益或者个人目的，滥用执法权和裁量权，导致本应由司法机关侦查审理的案件，被处以行政罚款了事。

3.2 案件移送激励考核制度有待加强

实践中，司法机关对行政机关移送的涉嫌犯罪案件态度比较消极，主要受后期证据收集及案件审查立案后不构成犯罪的处理，以及破案率及移送起诉率等考核标准的影响。从公安机关受理移交案件的角度考虑，行政机关在前期实物取证过程中手段过于简单，往往导致前期证据灭失，而根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，行政机关在取证过程中，程序是否合法，有无违反法律以及《行政诉讼证据若干问题的规定》中所列明的禁止性规定，是否确保证据在提取、固定、运输、储存直到提交的整个过程中未被替换、变化或者缺损，都关系到案件受理后是否能够成功破案，所以公安机关对行政机关移送的涉嫌犯罪案件案件一般以收集证据达不到刑事立案标准为由，拒绝受理，且没有书面说明理由，导致行政执法机关的执法人员易被以徇私舞弊不移交刑事案件罪被追究刑事责任。

3.3 行刑衔接法律适用有待完善

当前涉及行刑衔接的法律除了《行政处罚法》《刑法》以及《刑事诉讼法》中个别条款外，主要靠国务院的规定以及最高人民检察院出台的意见来支撑，法律层级较低，权威性不够。其次法律法规中缺乏行刑衔接标准的具体规定。以新修订的《动物防疫法》第一百零九条规定为例，法条中表述构成犯罪的，依法追究刑事责任。但条款中并未明确表述达到何种规模程度才算构成犯罪。实践操作性低，法律适用性有待完善。

4 完善行刑衔接的有关思考

4.1 完善行刑衔接法律规定

党的十八届三中全会、四中全会，都强调要健全行政执法与刑事司法衔接机制。2015年12 月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，将健全行刑衔接机制作为建设法治政府的重要措施之一。《法治中国建设规划（2020—2025年）》再次强调，深化行政执法体制改革要“健全行政执法和刑事司法衔接机制”。可见，行刑衔接工作已上升到了国家层面，对于法制中国的建设具有重要意义。实践中，只有不断完善行刑衔接相关立法，对行刑衔接的程序和机制加以规范细化，行刑衔接工作才能顺畅。

4.2 建设高素质的行政执法队伍

提高行政执法人员的业务水平，建设高素质行政执法队伍，是当前法治政府建设的内在要求。组建高素质的行政执法队伍，除了对行政执法人员设立严格的准入标准外，还要强化一线执法人员的教育培训，建立定期培训制度，使一线执法人员熟悉和准确把握不同类型案件办理流程，提高执法人员的能力和素养。现阶段行政执法队伍是在原有相关部门专业技术人员的基础上合并而来，大部分人员精通专业技术，但对行政法律及行政执法缺少知识储备及技术支撑。要想提高行政执法队伍的整体执法水平，除了执法办案人员要知晓相关法律常识并熟悉“行刑衔接”的机制和程序，办案时清楚地判断“罪”与“非罪”的要件外，还要大胆走出去，学习先进的行政执法理论和行政执法办案经验。只有学好理论掌握好办案技术，执法人员在执法办案调查取证时才能综合不同诉讼法对取证的要求，做好证据收集、保存工作，形成完整和科学的证据链，降低重新收集证据的成本和风险，遇到触犯刑法案件移交时才能减少阻力。

4.3 完善执法信息共享平台建设

党的十八届四中全会指出各机关之间应建立信息共享制度，即“建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度”，积极推进“互联网+行政执法”工作。对于行刑衔接问题，相关部门应充分利用“信息共享”机制，了解行政处罚及行政强制案件的基本运行处理情况。行政执法部门应将执法办案信息及时录入系统，通过“信息共享”制度使行政执法机关、公安机关、人民检察院之间的执法和司法信息互联互通，实现处罚案件、移送案件、立案监督、抄送案件、疑难案件等环节的所有流程网上监管，同时也有利于监察机关、公安机关、检察机关及时发现和纠正行政执法机关不及时移送涉嫌犯罪案件的情况，防止以罚代刑。

4.4 开展联合执法

公安机关和行政机关在联合执法工作中各有长短。行政执法机关在各自的执法领域具有很强的专业知识，但是缺乏取证手段，特别是不能对行政违法行为人的人身自由进行限制。在农业行政执法领域，邀请公安部门联合执法，遇到妨碍公务、阻挠执法行为的情况，可在必要的时候采取强制措施，保证行政执法工作顺利进行。如遇重大农畜产品质量安全问题涉嫌犯罪的，根据需要公安机关可提前介入，需要质量技术鉴定的，动物疫病预防与控制机构给予必要的技术支持，这样才能增强办案合力，提升办案质量，从重从严从快打击违法犯罪行为。