多边主义的胜利：东盟与欧盟伙伴关系升级

杨悦

在2020年12月1日举行的第23届东盟—欧盟外长视频会议上，东盟与欧盟宣布升级为战略伙伴关系。这体现了双边关系的持续向好，也彰显了双方维护多边主义的强烈意愿，是继《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）成功签署之后多边主义的又一次胜利，双方合作将驶入快车道。

双边关系升级历程

1977年欧盟成为东盟对话伙伴，1980年3月7日签署的《东盟与欧洲经济共同体合作协议》是双边关系机制化的标志。此次关系升级使欧盟成为东盟的第八个战略伙伴。

在40多年对话伙伴关系发展历程中，双边关系稳步推进。2007年是取得实质性进展的一年。当年召开的第16届东盟—欧盟部长级会议通过了《纽伦堡宣言》，双方释放了推进更紧密合作的信号。欧盟在会议上表示愿意利用自身经验帮助东盟实现一体化目标，并在制定东盟宪章和推动地区一体化方面提供帮助。欧盟还提出推进欧盟—东盟跨地区贸易启动计划，表示愿意在世界贸易组织（WTO）框架下与东盟进行自由贸易协定谈判。

2012年7月，欧盟加入《东南亚友好合作条约》，成为加入该条约的首个区域组织，这是双边关系密切的又一里程碑。2012年发布的《加强东盟—欧盟伙伴关系的斯里巴加湾市行动计划（2013～2017）》，将双边合作拓展到政治安全、经贸和社会文化的更广泛领域。

2014年欧盟开始寻求深化与东盟合作。双方在2014年召开的欧盟—东盟部长级会议上表达了提升双边关系的意愿。2014年10月，双方召开了自2007年以来的首次领导人非正式会议。2015年5月，欧盟委员会发布题为“欧盟与东盟：战略意义的伙伴关系”的联合通讯，内容涵盖自由贸易协定谈判、互联互通、单一市场、民航协定谈判、推进东盟一体化、气候变化等非传统安全领域合作，为提升双边关系提供了具体合作框架。2016年欧盟成立驻东盟使团，双边关系又向前迈进一步。在2019年举行的第22届东盟—欧盟外长会议上，双方就提升为战略伙伴关系达成原则性协议。

2020年12月9日，越南主持召开第14届东盟国防部长会议，欧盟高级代表首次应邀参加。

关系升级符合发展需要

在第23届东盟—欧盟外长视频会议发表的新闻声明中，双方将关系定位为“全面、多层次且具有活力”。在政治安全方面，欧盟通过积极参与东盟地区论坛、东盟—欧盟部长级会议、高官会议、跨国犯罪高官会议+欧盟、东盟—欧盟海上安全合作高层对话等机制平台与东盟开展沟通与合作。欧盟是东盟第三大贸易伙伴，2019年双边贸易额达2806亿美元;同时还是东盟第三大外国直接投资来源地，2019年欧盟对东盟总投资为162亿美元。双方在社会人文领域也展开了广泛合作，包括欧盟对东盟地区高等教育支持计划、欧盟—东盟区域对话工具、欧盟对东盟灾难管理人道主义援助协调中心支持计划、东盟—欧盟可持续发展高层对话、环境与气候变化高层对话。此次关系升级不仅是双边关系持续向好的结果，也凸显了双方的内在需求与外部推动，对双方乃至国际社会具有重要意义。

多边主义得到维护和践行。作为区域性多边组织，欧盟和东盟是天然的合作伙伴。欧洲对外行动署亚太事务总司长维冈认为双方“迈出了历史性的一步”。欧盟外交和安全政策高级代表何塞普·博雷利也认为双方“在地缘政治风险加剧、多边主义严重受压的背景下建立起了更加密切的关系”，表明“欧盟对东盟中心地位的支持，以及双方对势力范围争夺与强权即公理的坚决反对”。欧盟与东盟在推动区域一体化方面各具优势。欧盟擅长内部的深度融合，东盟则更擅长整合外部伙伴关系。关系升级有助于双方相互学习，更好地推动各自的区域融合及其与域外国家关系的发展，也为其他地区一体化进程提供借鉴。

与欧盟关系升级是东盟拓展自身战略空间、应对在本地区加剧的大国竞争的战略需要。新加坡东南亚研究所2020年最新民调显示，超过六成的东南亚国家受访者希望通过增强地区韧性和团结、寻求与第三方合作，从而拓展自身的战略空间来应对中美战略竞争。东盟不想在中美竞争中选边站，希望寻求与第三方合作来维护地区的稳定与繁荣。欧盟日益深化对东南亚的参与被域内国家认为是经济利益驱动的结果，并不带有地缘政治色彩，近些年双边关系日趋紧密、欧盟承诺维护东盟中心地位以及对东盟地区一体化的支持都使东盟将欧盟视为最值得信赖的合作伙伴之一。

关系升级也是欧盟亚洲战略的重要内容，是欧盟在亚洲取得的又一外交成果。亚洲是欧盟及其成员国经贸联系最为紧密的地区之一。在新冠疫情加速推进东南亚地缘政治形势演变以及美国影响力下降的背景下，欧盟的利益既面临多重挑战，也蕴藏机遇。因此，增强在亚洲的行动力是维护欧盟自身利益的需要，也事关西方国际秩序的存续。关系升级是双方强化多边合作的成果。此前欧盟与东盟国家双边合作已经取得了重大进展，欧盟与越南、新加坡签署了自由贸易协定，正在与印尼、泰国开展自由贸易协定谈判。2019年《欧日经济伙伴关系协定》生效，欧盟希望以此为蓝本，与包括东盟国家在内的亚洲各国达成更深层次的协定。作为东盟的战略伙伴，欧盟获得了提升与亚洲国家在政治安全、经贸和人文各领域参与度的重要机遇。2020年12月9日，欧盟高级代表首次应邀参加了第14届东盟国防部长系列会议，在国防合作以及应对非传统安全挑战方面与亚洲国家开展对话。

合作与挑战并存

东盟—欧盟战略伙伴关系有望使双方合作进入快车道。双方将加强抗疫合作和战略对接，加速推进自由贸易协定谈判，双方已经承诺为自由贸易协定制定切实可行的框架。欧盟承诺在此前对东盟八亿欧元抗疫援助的基础上追加两千万欧元，支持东南亚大流行病应对和备灾计划，还将全面对接东盟各项发展倡议，如对接东盟全面复苏框架、东盟海关过境系统、《东盟互联互通总体规划2025》，推进全面航空运输协定谈判，投入五百万欧元支持东盟智慧绿色城市项目，追加五百万欧元支持东盟森林执法、治理與贸易项目。欧盟还会在其重点关注的气候变化、数字化转型、可持续发展以及包括劳工权利在内的人权领域推进与东盟的多边合作。

双方在推进合作的过程中也将面临诸多挑战和心理调适。欧盟决定到2030年逐步淘汰在生物燃料中使用棕榈油，已经造成了与马来西亚和印尼等主要棕榈油生产国之间的关系紧张。欧盟还以柬埔寨严重违反人权等要求为由，撤销部分柬埔寨商品关税优惠。欧盟需要调整对东盟长期以来居高临下的态度，真正与其建立对等的关系。欧盟意在全球推广自身的规范和价值观，将是影响双边关系发展的障碍。此外，欧盟能否在东南亚发挥东盟国家所期待的稳定作用，还要取决于欧盟的“战略自主性”。