开发性金融在公共卫生防疫中的作用——以世界银行和国家开发银行为例

黄梅波,段秋韵

(1.上海对外经贸大学 国际发展合作研究院,上海 200235；2.上海对外经贸大学 国际经贸学院，上海 200235)

21世纪以来，国际公共卫生紧急事件已经数次在国际社会暴发。每次疫情的暴发对疫情发生国人民的健康生命以及经济的冲击是巨大的。在这种情况下，往往会有大量的国际人道主义援助涌入疫情国，以解短期燃眉之急。但是，疫情不仅短期内会对感染人员的健康及生命带来影响，而且会对一国的公共卫生及经济社会发展带来负面的影响。要在根本上解决疫情对一国经济社会带来的冲击，从本质上提高一国的抗疫能力，需要帮助该国建立公共防疫体系，扶持实体经济的发展。开发性金融机构，如世界银行、亚洲开发银行、中国国家开发银行等，是在政府支持下，以实现公共政策目标为使命的一类金融机构，完全可以在支持一国卫生防疫体系的建设、维护市场稳定、恢复经济发展方面发挥重要作用。

一、开发性金融及其准公共产品特性

开发性金融机构兴起于20世纪40年代，至20世纪90年代才发展成一种固定模式[1]。这些机构往往由政府出资，向商业银行无法提供贷款的领域展开贷款服务，以提高社会福利。国内关于开发性金融的定义最早由白钦先在2002年提出的开发性政策金融理论中予以界定，其认为开发性金融分为开发性政策金融和开发性商业金融，服务于社会发展的特定领域[2]。国开行报告则指出，开发性金融是单一国家或国家联合体通过建立具有国家信用的金融机构，为特定需求者提供中长期信用，同时用健全制度和建设市场的方式，加快经济发展，实现长期经济增长以及其他政府目标的一种金融形式[3]。王绍宏认为，开发性金融是政策性金融的高级阶段，其拥有国家信用的金融机构，是以市场业绩为支柱，通过融资推动制度建设和市场建设以实现政府特定经济和社会发展目标的资金融通方式[4]。

开发性金融与一般商业性金融的区别主要体现在主体及其资金来源、所提供服务的公共产品性质以及机构的运作模式上。

首先，开发性金融的主体一般是主权国家或国家联合体。目前开发性金融的主体包括国别开发性金融机构和国际多边开发性金融机构两大类。其中国别开发性金融机构包括德国复兴信贷银行、巴西开发银行等。1994年，具有中国特色的国别开发性金融机构——国家开发银行诞生，其依托强大的国家信用，通过市场化的运作方式为存在市场失灵却关系国计民生的重点领域提供集中、大额的、长期的信用支持，同时以健全制度和建设市场的方式实现经济社会发展目标[5]。国际性的多边金融机构包括世界银行、非洲开发银行、亚洲开发银行、欧洲复兴开发银行等。2015年，中国倡导成立的亚洲基础设施投资银行及新开发银行也属于多边开发性金融机构。

开发性金融机构的资金来源主要为资本金来源和负债资金来源。作为政策性金融的衍生，国别开发性金融机构由于其服务于国家政策，其资本金来源一般为国家政府全额出资，其负债资金主要来源于依靠国家信用发行的金融债券融资，这些金融债券属于政府机构债券。国别开发性金融机构无论是资本金抑或是负债资金均属于政府财政的一部分，因此具有公共性。

其次，开发性金融机构提供的服务具有准公共产品特性。公共产品是具有非排他性和非竞争性的物品。所谓非排他性就是任何人不需要付出任何代价即可消费该产品，非竞争性则指一人对该产品的消费不妨碍他人对其的消费。处于公共产品和私人产品之间的产品被称为准公共产品。开发性金融秉持着政府的政策目标或国际发展目标，其对公共事业或是基础设施的信贷支持都是对公共产品或准公共产品的融资。开发性金融的另一作用是改善信贷市场的市场缺陷及制度缺失问题，而市场环境与制度均属于经济社会公共产品。因此，开发性金融业务内容无不体现了准公共性[6]，其提供的资金使用期限长、利率低，部分资金甚至是赠款，是无偿提供的，可视为援助资金。

最后，开发性金融与商业性金融最大的不同在于市场运作方式。开发性金融与商业性金融的目的完全不同，开发性金融不以盈利为目的，主要配合国家政策或国际发展目标。陈元认为开发性金融是政策性金融的发展，和商业银行相比，其针对的目标和涉及的范围完全不同，主要领域为基础设施、基础产业和支柱产业[7]。国外有学者认为当金融市场出现信息不对称造成市场失灵时，开发性金融就成为市场干预最好的方式[8]。开发性金融主动进入市场还可以引导更多的商业性金融进入，但是开发性金融与政策性金融也存在差异。政策性金融机构往往通过政府补贴等方式支持其运营，开发性金融机构则需要盈亏自负，通过市场运作，将市场和政府连接，放大政府信用的杠杆作用，从而增加服务国家战略的主动性和作用力[9]。

二、开发性金融机构的发展理念及融资领域

开发性金融的“开发”，在英文中即development，也可以翻译为“发展”。各重要开发性金融机构的融资领域与其宗旨和职能直接相关，而其宗旨和职能则受其持有的发展理念的影响。所谓发展理念一般包含三个层次的内容，即什么是发展、要实现什么样的发展、怎样实现发展。开发性金融机构的宗旨和职能决定了其准公共产品性质，也决定了其融资的领域。二战后多边开发性金融机构融资领域的变化反映了其所秉持的国际发展理念的演进。而国别开发性金融机构的融资领域则受其国别发展阶段及国别发展目标的影响。

(一)国际发展理念与多边开发性金融机构的融资领域

随着世界政治经济的演变，各主要开发性金融机构的发展理念也经历了较大的变化。由于现有各主要开发性金融机构的主导权均掌握在发达国家手中，因此其发展理念也主要受西方传统发展观的影响。对发展内涵的不同理解从根本上影响着发展目标的确立和发展战略的选择，进而将各国导向不同的发展道路，产生大相径庭的结果。二战后，随着国际发展理论的兴起与发展，发展的内涵也不断丰富，从最初单纯的经济增长延伸到包括政治、经济、社会、资源和环境等各个领域的内容。伴随着发展内涵的不断扩展，西方传统援助的发展目标也经历了巨大的变化，这直接影响了开发性金融机构特别是多边开发性金融机构的融资重点和支持领域。

基于不同发展阶段的发展中国家甚至是发达国家的情况，不同时代的国际发展学不断提出新的发展概念。在早期的发展经济学中，发展的核心含义是经济增长。20世纪50年代，发展经济学提出现代化理论，尝试改变发展经济学只注重经济的缺陷，试图从社会和政治的角度探讨发展中国家的发展问题。至此，发展学对发展的理解开始包括政治和社会的现代化等内容。20世纪60年代，依附理论逐渐发展，该理论认为边缘国家欠发达的原因在很大程度上是因为由西方国家主导的全球结构，因此发展中国家要取得发展需要通过整个国家实力的积累，摆脱对发达国家的依附。20世纪70年代，发展的内涵进一步从经济转向社会，强调社会和社区的发展。20世纪80年代至90年代，发展的内涵从社会逐渐转向人，以人为中心的发展思想兴起，发展的含义在于赋权，即增加人民选择的机会。2000年之后，发展的内涵扩展到经济、社会、自然和人四者的相互关系上，其中最具代表性的理论是可持续发展观。2015年可持续发展目标的引入，使得国际援助开始关注经济、社会、环境的可持续发展问题。

二战后全球各区域及主权国家相继建立了多边及国别开发性金融机构，这些开发性金融机构都具有明确的宗旨及职能，其宗旨和职能随着国际发展理念及国际发展目标的变化也在不断调整。21世纪以来，多边开发性金融机构的宗旨均集中在减贫和促进发展、促进区域发展和融合、促进私人部门参与度的提高以及促进可持续发展这四个领域。从世界银行和主要活跃于亚洲地区的非洲开发银行(AFDB)的融资分布可以发现，主要融资重点是与当今国际发展目标直接相关的基础设施、卫生、教育以及公共部门治理等全球公共产品领域。

1.世界银行融资领域分布情况

世界银行是一个全球性多边开发性金融机构，与其全球性MDB的定位、宗旨和职能相对应的是，世界银行的发展融资领域分布较为广泛，当前，世界银行的宗旨为减少贫困和弱势人群；推动全球采取共同行动，为世界经济增长创造条件；同时加强治理，为今后危机做好准备，实现可持续发展。从2013—2019财年世界银行承诺贷款的部门分布来看，世界银行投入农业、工业及金融等的比重约占24 %。在基础设施领域，世界银行的主要融资领域出现一个倾向，就是越来越重视“软件基础设施”(又称“社会基础设施”)而不是“硬件基础设施”(又称“经济基础设施”)，而且，近年来，世行投入软件基础设施的比例还在上升，反映了其秉持的国际发展理念的倾向和变化。2019年其在医疗卫生领域投入占比7.22%，并自2015年开始，占比增长趋势明显[10]。

2.非洲开发银行(AfDB)融资领域分布情况

与世界银行不同的是，非洲开发银行主要业务覆盖范围为非洲地区，其宗旨为向成员国的经济和社会发展提供资金，协助非洲大陆制定总体发展战略，协调各国发展计划，以便逐步实现“非洲经济一体化”。由于非洲基础设施建设严重制约经济发展，非洲开发银行更加注重基础设施“硬实力”的建设与提高。2012至2018年其在基础设施领域投资高达总贷款的50%，在金融领域的贷款约占总贷款的17.3%。近年来，非洲疫情频发。非洲开发银行逐渐重视非洲医疗卫生的基础设施建设，并将公共卫生纳入了其五项优先发展项目之一的“提升非洲人民生活质量”项目当中，并取得一定成效。根据非洲开发银行2018年报， 2018年其在卫生医疗领域投资共752920000美元，约占总投资的10%，项目数量达到29个，投资较2012年272470000美元增加了176%，项目数增加了10个，除去2016年，2012年至2018年，非洲开发银行在卫生医疗领域的投资逐年上升，这说明了非洲开发银行对卫生医疗领域的逐渐重视[11]。

(二)国家经济发展阶段及国别性开发金融机构的融资重点

国别开发性金融机构既不是国家政府部门机构，也不是商业性金融机构，而是兼具两者特性的开发性金融机构。这些国别性开发金融机构在国民经济发展中发挥着独特的作用：一方面由政府出资并由国家信用为担保，不以盈利最大化为经营目标并配合国家政策进行投资决策；另一方面与商业性银行一同参与市场竞争，自负盈亏。不同于多边开发性金融机构，国别开发性金融机构更多以基础设施建设和开发项目为主要的融资投资对象，重点关注各国的国民经济建设。以德国、中国与南非三国的国家开发银行——德国复兴信贷银行、中国国家开发银行、南非开发银行为例，可以发现由于三国在经济发展阶段、发展经验以及未来经济发展目标等方面的不同，三国的国家开发银行的融资领域与对象也不尽相同。从总体上来看三国的开发性金融机构在卫生防疫方面的融资占比并不高。国别开发性金融机构更注重国民经济的发展，对于卫生医疗等软实力方面的建设相对忽略。

其中，作为发达国家之一的德国，德国复兴信贷银行以应对气候变化、促进技术进步以及人口老龄化的挑战为使命，更加强调软实力的建设。德国复兴信贷银行在相较于其他两国的开发性金融机构来说，其对卫生健康领域关注程度更高，2019年其总承诺额的38%用于在教育、卫生、医疗等社会基础设施的建设[12]。中国国家开发银行则是目前世界上第一大开发银行，其宗旨可以概述为增强国力、改善民生。作为最大的发展中国家与社会主义国家，在融资领域方面，中国国开行在国内融资的主要领域为基础设施建设与民生改善，在国外则助力推动“一带一路”倡议。2018年国开行向国内基础设施领域的融资超过3万亿元人民币，其中半数以上用于交通基础设施领域，电力与公共基础设施次之。在民生领域，国开行2018全年发放棚户区改造贷款6980亿元，占全年贷款发放额的28%。然而，国开行在教育、公共卫生医疗领域投资较少，2018年，国开行健康领域贷款余额410亿元，占比不到1.7%[13]。南非国家开发银行在所有国家开发银行中素以业务单一性著称，其主要使命就是为南非以及南部非洲发展共同体(南共体)国家的基础设施建设提供投融资服务。在融资领域方面，南非国开行在基础设施建设投融资业务占比87%。2019年，为支持南非政府的“新增长路径计划”，南非国开行将业务重点转移到能源与水利领域，在卫生医疗领域的投资可忽略不计[14]。

三、开发性金融机构与全球卫生防疫治理

公共卫生是一个关系到一国甚至全球人民健康的公共事业，具体包括重大疾病的预防、监控及医治，对食品、药品、公共环境卫生的监督管制以及相关的卫生宣传、健康教育、免疫接种等。实现全民健康覆盖除了保证人民身体健康，还有助于经济增长与就业。据OECD预测，全民健康覆盖的实现至少可使中低收入国家的经济增长率提高2%[15]。但是公共卫生作为一种成本低、效果好的公共产品，其社会效益回报周期相对较长，极少有商业性金融机构愿意在公共卫生领域发放贷款，因此开发性金融机构对公共卫生领域的支持就极为重要。以世界银行为代表的多边开发性金融组织以及以中国国家开发银行为代表的主权开发性金融组织可以说明开发性金融机构在全球及国别卫生防疫工作中可发挥的重要作用。

(一)多边开发性金融机构与全球卫生防疫治理

世界银行的主要职能可以概括为促进世界长期发展和稳定世界经济秩序两个方面，其主要通过融资、咨询服务、知识银行服务等方式在世界公共卫生工作中履行职能，发挥作用。世界银行集团一直支持各国努力实现全民医疗保险，并通过降低与健康不良相关的金融风险，向所有人提供高质量、负担得起的医疗服务，帮助各国建设更健康、更公平的社会。

1.支持全球卫生防疫体系的构建和完善

首先，作为多边开发性金融机构代表的世界银行一直在助力全球公共卫生领域的建设发展。世界银行的主要职能是通过向发展中国家提供长期低息贷款助力发展中国家的经济发展。在卫生医疗等周期长、见效慢、风险高的领域，商业银行往往不愿参与，世界银行则由于其发展属性积极投入到全球公共卫生领域。另外，由于世界银行项目贷款有着一定的导向型，其项目的种子作用、示范作用与催化作用可大大促进相关领域的融资[16]。

自2000年以来，全球卫生治理发生了重大变化。世界卫生组织(WHO)作为联合国专门机构无疑在全球卫生治理中发挥着主导和协调作用，其宗旨是使全世界人民获得尽可能高的健康水平，其职能主要包括促进流行病和地方病的防治，提供和改进公共卫生、疾病医疗和有关事项的教学与训练、推动制定生物制品的国际标准。从资金投入角度看，21世纪以来建立的三大基金会在全球卫生免疫领域地位逐渐凸显。2000年，比尔和梅琳达盖茨基金会(Bill and Melinda Gates Foundation)成立，该基金会在全球卫生方面主要投资领域为HIV防治。2000年，全球疫苗免疫联(The Global Alliance for Vaccines and Immunization)成立，主要目标是在全球扩大儿童疫苗的接种覆盖率。2002年，抗击艾滋病、结核病和疟疾全球基金会(Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria)成立，该基金会致力于抗击艾滋病、结核病和疟疾。三大基金虽然在全球卫生免疫领域作用巨大，但是仍然存在一定的缺陷，即它们关注的领域较为狭窄。

相比之下，世界银行凭借其在全球卫生领域中广范围的合作与投资脱颖而出。世界银行从成立至今，从其在全球卫生领域的工作进展，可以发现世界银行对卫生领域的投入从无到有，关注的主题也在不断的扩展。

1968年世界银行为特定疾病、营养和计划生育项目提供了第一笔贷款[17]，这是它首次在卫生领域的投资。1978年，在《阿拉木图宣言》的呼吁下，世界银行将公共卫生领域的发展重点放在初级卫生保健上。1979年，世界银行健康、营养和人口部门(Health, Nutrition and Population, HNP)成立。2000年后，世界银行将投资重点放在了通过与其他利益相关方的合作来达到千年发展目标，公共卫生领域方面的目标主要包含降低儿童死亡率，改善产妇保健，与艾滋病、疟疾和其他疾病斗争[18]。在千年发展目标的指导下，世界银行在2000年设立非洲多国艾滋项目(Multi-country AIDS Program)，并向其提供约10亿美元贷款。世界银行成为联合国内对艾滋病项目最大的资助者。 2015年，在联合国可持续发展目标的指导下，世界银行将开始关注全民健康覆盖(Universal Health Coverage，UHC)与大流行病的监测与控制。在UHC方面，世行与世界卫生组织等多方平台进一步推出UHC2030。2016年，世行与世卫组织、日本国际协力机构、全球基金以及非洲开发银行为促进地区性UHC的发展在非洲启动了非洲全民健康覆盖行动框架(Universal Health Coverage in Africa: A Framework for Action)。2017年，世行发布了《追踪全民健康覆盖：2017年全球检测报告》(Tracking Universal Health Coverage: 2017 Global Monitoring Report)[19]。

世界银行卫生项目贷款占其贷款总额从1985—1989年的1%增加至2010—2015年的12%，表明其在卫生领域的贷款优先度在不断上升。2015至2019年，世界银行在卫生医疗领域累计投资已达7.1亿美元，截至2019年世界银行已经成为联合国系统内在全球卫生领域最大的资金提供者[20]。世界银行通过向全球卫生项目捐款、贷款，不断引导更多资金流入卫生领域，为卫生领域发展提供力所能及的支持和便利。

2.发挥知识银行作用

世界银行等开发性金融组织不但是资金的银行，更是知识的银行，在为成员国提供发展融资的同时，还能够提供专业的咨询服务和能力建设培训。

知识银行的目标是为了把世界银行打造成一个知识创造、分享和应用的知识银行。世界银行在全球拥有众多办事处，能够第一时间收集到一手数据，并且其高水平的经济学家和各领域的高端人才团队使其远远走在世界前沿。在公共卫生领域，世界银行专家具有全球最先进的卫生领域治理经验，了解全球最完善的卫生体系。世界银行集团的海量研究成果与分析能力使得其有能力为成员国政府提供公共卫生咨询服务，帮助成员国政府建设更加合理与完善的公共卫生体系，从而实现更大的经济增长与贫困减少。通过分析和咨询服务，他们能根据自身经验更深入了解发展中国家面临的问题[21]。

世界银行的咨询服务包括技术援助、可补偿咨询服务、经济和部门工作、商业咨询和捐赠者援助协调。可补偿咨询服务于20世纪70年代推出，旨在为客户提供有偿定制化技术援助，目前已为70多个国家提供服务。经济和部门工作是世界银行通过与国家或合作伙伴合作，收集并评估相关政府、经济体的数据，宏观地检测一个国家的经济前景以及公共卫生行业的中的问题。分析结果通常构成了援助战略、投资计划以及国际复兴开发银行和国际开发协会贷款与担保项目的基础。2003年，中国政府在酝酿《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》时，请求世界银行就农村卫生领域的评价提供分析支持，帮助中国进行卫生体制全面改革，农村卫生分析、咨询活动项目(Analytic and Advisory Activities, AAA)一直持续至2007年。该项目帮助中国政府官员以及专家学者共同分析了农村卫生领域，并就改革方案进行了论证[22]。

能力建设是世界银行知识分享的重要途径。其目的在于提高发展中国家获得和利用发展知识的能力。在卫生领域，通过政策建议、卫生部门发展知识整理、开放全球数据库等方式，世界银行帮助那些决心建设和完善公共卫生体系但技术知识欠缺或能力薄弱的政府决策者提升相关能力，从而促进公共卫生领域发展，促进经济增长。

(二)国别开发性银行与国家卫生防疫事业

国家开发银行成立于1994年，以支持基础设施、基础产业和传统支柱产业的中长期融资为使命。作为我国的主权开发性金融机构，国开行的四大职能主要为基础设施投资、反周期贷款、风险投资和使命导向型投资。在完善国家公共卫生体系方面，国开行的主要作用是积极配合国家政策，助力推动医疗卫生体系改革。在卫生防疫工作中，国开行则主要致力于疫情期间及其之后的经济稳定发展[23]。

1.提供反周期贷款，维持经济稳定

国别开发性金融机构有重要的稳定经济波动的职责。为避免经济的大起大落，政府通常通过“反周期”经济操作来尽量“熨平”经济波动，维持经济的持续稳定发展。但是，由于财政政策的挤压效应、货币政策的时滞效应等的存在，传统的反周期政策工具有明显的局限性，而国别开发性金融机构作为直接的市场主体，其调节作用更具有及时性、直接性和诱导性，可以有效弥补市场资金的不足[24]。首先与反周期财政政策抑或是货币政策操作的主体政府或央行不同，国别开发性金融机构一头连接着市场一头连接着政府，这种特殊的体制使得其既能反映政府的宏观调控政策又能直接作用于市场，大大减少了时滞性。其次，根据政府宏观调控的需要，国别开发性金融机构作为以国家信用为基础的市场主体可通过增加或减少信贷规模来直接刺激经济复苏。最后，在经济衰退时期，商业银行由于市场大环境，通常采取紧缩信贷的措施，然而开发性金融机构可以直接发出政府宏观调控政策的意图，对企业、领域投入大量的资金支持，促进投资与经济的正常化。各商业银行收到了国开行释放的政策信息，将会跟随政策放宽信贷。

2020年，中国新型冠状肺炎疫情后期，为配合国家宏观经济政策稳定经济波动，国开行发放千亿专项疫情贷款，向实体企业与金融机构注入流动性，有力地推动了企业复工复产，促使经济走向正常化[25]。

正因为国开行具有及时性、直接性和诱导性的特点，其可以通过反周期贷款的方式强有力地配合国家宏观政策，稳定经济波动。在面临疫情等危机带来的经济萎缩问题时，国开行快速及时地稳定了经济，给市场注入了活力。

2.投资于卫生防疫领域，并对医疗卫生市场进行方向性引导

国别开发性银行的主要领域是基础设施、基础产业及民生领域。国开行作为中国唯一的开发性银行，一直积极服务“健康中国”战略，深入探索医疗卫生领域的融资模式。至2018年末，国开行在卫生领域贷款余额已达410亿元[26]。

国别医疗卫生基础设施的建设可为一国居民提供医疗卫生不可缺少的物质载体和基本条件，其建设状况不仅直接影响国家医疗卫生事业的发展与防疫工作的开展，更是影响一国经济的可持续发展的重要因素之一[27]。公共医疗卫生基础设施属于公共产品范畴，其不但有着公共产品自身的市场失灵缺陷，并且投资金额大、回收期限长、投资风险高[28]，以盈利为目的的商业银行很少有能力进行投资，而医疗卫生基础设施建设所需的庞大资金光靠财政拨款也远远不够。公共医疗卫生产业作为公共产品，信息不对称导致的市场失灵和投资收益较大的风险使得大部分私人部门无法认识到医疗卫生创新所带来的发展潜力，如传染病监测、疫苗快速组建等。使命导向型投资的目的在于创造新技术途径和创新的解决方法来完成政府的使命[29]。国开行作为开发性金融机构一方面凭借其拥有的多渠道融资方式可弥补公共医疗卫生基础设施投资的资金缺口。相比于城市地区，中国广大农村地区普遍缺乏配套的卫生医疗设施。2005年起，国开行不断增加对农村医疗卫生的投资，仅2019年上半年，投资金额达到24.1亿元[13]。另一方面，国开行大力开拓大健康相关领域，开发培育健康医疗大数据等创新业务发展。2016年6月，国开行向首都医疗集团提供200亿元金融信贷支持，旨在推动首都医疗集团在大健康领域的创新，助力医疗卫生体系改革；2018年12月，国开行向新乡平原示范区平原医院PPP项目提供贷款9.5亿元助力健康产业创新与发展[30]。国开行积极资助医疗卫生创新转型项目，不但对该领域的公司创新起到积极的推动作用，同时还在向市场发出信号，为医疗卫生市场指出新的发展方向，提供方向性的引导，创造并塑造市场，推动公共医疗卫生产业的创新与发展。

(三)开发性金融机构在历次国际公共卫生紧急事件中的贡献

为了能在再次面对类似2003年的严重急性呼吸综合征(Severe Acute Respiratory Syndrome, SARS)事件时采取更加及时有效的措施，WHO于2005年提出国际公共卫生紧急事件(Procedures Concerning Public Health Emergencies of International Concern, PHEIC)这一衡量疫情严重性的标准。截至2020年3月，WHO共公布了6次国际公共卫生紧急事件，分别为2009年甲型H1N1流感，2014年的脊髓灰质炎疫情，2014年西非埃博拉疫情，2015年寨卡疫情，2018年的刚果(金)埃博拉疫情与2020年新型冠状病毒COVID-19[31]。

1. 2003年严重急性呼吸综合征(SARS)

2003年年底，中国广东省出现了一些病因不明的非典型肺炎，其伴随着严重的呼吸系统症状迅速在北京等地开始传播。因传染性强，致死率高，SARS引起了全世界的高度关注。在非典爆发初期，中国的公共卫生机构应急体系并不健全，缺乏传染病防范体系，并无突发公共卫生事件前预警监测系统，应对疫情的控制措施执行缓慢，失去了前期遏制疫情的大好时机。而且医疗机构缺乏应有的危机意识和隔离措施，使得医院医护人员初期感染率较高。

在这场突如其来的重大大灾难中，2003年7月7日，中国卫生部、财政部和世界银行等国际机构在北京共同启动了中国传染性非典型肺炎及其他传染病应对项目，旨在支持中国政府加强疫情防控。该项目资金来源于世界银行优惠贷款1150万美元、英国国际发展部300万英镑赠款、加拿大国际发展署500万加元赠款以及日本特别发展基金200万美元捐赠。项目包括两大部分内容：一是检测和评估非典相关风险，加强面对疫情扩散地区的应急反应能力，减少病患死亡率；二是在疫情暴发后两年内加强对传染病的监控预防能力，加强公共卫生基础设施建设，推动卫生部门改革等[32]；亚洲开发银行向中国提供的200万美元技术援助赠款，用于防治疫情在西部和西北部地区继续扩散[33]；联合国开发计划署提供5万美元项目贷款用于北京市防治非典公共信息管理[34]。在这些开发性金融机构的帮助下，非典事件后，中国的公共卫生建设走上了快车道，无论是在机构建设、设备配置还是人员配置上都有了质的飞跃，对新发传染病和不明原因等疾病的监测和疫情控制能力得到提高，中国的突发公共卫生事件应急机制得以完善。

2. 2009年甲型H1N1

2009年3月底，甲型H1N1开始在墨西哥和美国加利福尼亚州、德克萨斯州暴发并不断蔓延。根据WHO报告，该流感持续了一年之久，涉及国家和地区达到了214个，约造成1.85万人死亡。在美国次贷危机升级为全球性金融危机的背景下，甲流H1N1在全球的暴发加深了当时人们对全球经济的悲观情绪[35]。

为缓解疫情相关国的压力，世界银行提供了针对性的贷款以帮助疫情相关国家防治甲流，提高监测病毒能力[36]。

3. 2014年脊髓灰质炎

在野生型脊髓灰质炎将近根除的背景下，2014年5月，脊髓灰质炎疫情再次在亚洲、非洲以及中东地区显现且国际传播病例陡增，研究人员发现全球范围内野生型脊髓灰质炎病毒(WPV)感染病例激增达86%。尽管脊髓灰质炎已有疫苗可预防，但此次疫情的再度暴发，对根除脊髓灰质炎行动产生了威胁。在此情况下，WHO宣布脊髓灰质炎疫情构成PHEIC。为协助相关疫情国展开病毒根除行动，2015年4月，世界银行通过国际开发协会向尼日利亚提供2亿美元支援。2016年4月，世界银行在巴基斯坦开展国家免疫支持项目，项目包括为1到23个月的儿童增加脊髓灰质炎疫苗接种服务[37]。

4. 2014年西非埃博拉疫情

自1976年首次发现埃博拉病毒以来，2014年西非的疫情是埃博拉病毒最严重的一次暴发。此次疫情源于几内亚，逐渐转移到塞拉利昂与利比里亚。至2014年底，全球累计感染病例高达19497例，其中7588人死亡。疫情的肆虐造成了西非国家重大经济损失[38]。

在这种情况下，多边开发性金融机构纷纷伸出援手。2014年9月世界银行援助几内亚、利比里亚、塞拉利昂三国共4亿美元，其中2.3亿美元用于应急响应，1.7亿美元用于中长期项目，主要用于加强医疗卫生体系建设。除此之外，世界银行还加大了对“完善区域疾病监测系统计划”的融资，旨在加强撒哈拉以南非洲的国家的综合疾病监测能力[39]。

5. 2015年寨卡疫情

寨卡病毒于1947年首次在非洲被发现，2015年10月，巴西报告寨卡病毒与小头畸形之间存在一定关联，随后美洲、非洲和世界其他地区暴发了寨卡病毒的感染20%。寨卡病毒普通感染者仅表现出轻微症状，但若孕妇感染，胎儿可能会受其影响导致小头症甚至死亡。至2016年，巴西疑似病例超过19万例，哥伦比亚有9.3万疑似病例，而委内瑞拉疑似病例同样高达到5.6万[40]。

为帮助受灾国家，世界银行于2016年2月向受灾严重的拉丁美洲和加勒比地区提供1.5亿美元资金援助。2016年12月，非洲开发银行也捐款10万美元以帮助受灾国抗击疫情[41]。

6. 2018年刚果(金)埃博拉疫情

自2014年西非埃博拉疫情爆发后，2018年5月，刚果(金)再次爆发新一轮埃博拉疫情，根据WHO报告显示，截至2020年2月，疫情确诊人数为3310人，死亡人数为2249人。刚果(金)的埃博拉病毒传播来源确定为卫生中心，注射给药是引起感染的重要原因[42]。

在此次疫情中，世界银行、非洲发展银行联手世界卫生组织共同帮助刚果(金)展开防疫工作。2019年，世界银行共向WHO捐赠3亿美元，非洲开发银行提供100万美元的资金以帮助刚果(金)抗击埃博拉病毒[43]。

7.新型冠状肺炎疫情

2019年12月，中国湖北省武汉市陆续发现多起不明原因肺炎病例；2019年12月31日，武汉市卫健委发布此次肺炎疫情的情况通报；2020年1月8日，国家卫健委初步确认新冠病毒为此次疫情的病原；2020年1月20日，宣布新冠病毒存在人传人现象；2020年1月30日，WHO宣布此次新型冠状病毒疫情为PHEIC。截至2020年8月20日止，中国新冠病毒累计确诊人数高达89980人，死亡人数达4712例，世界累计确认人数高达21989366人，死亡人数达775893人，根据目前数据，新冠病毒死亡率约为3.5%[44]。

在此次疫情中，多边开发银行和国家开发银行均为抗疫采取了相应举措。2020年2月7日，亚洲开发银行向包括中国以内的六国拨款共200万美元[45]。3月4日，国际货币基金组织通过其快速支付的紧急融资设施为可能寻求支持的低收入和新兴市场国家提供了约500亿美元贷款，其中，最贫困成员可以通过快速信贷基金以零利率获得100亿美元的贷款[46]。世界银行集团于3月17日批准增加140亿美元的一揽子快速融资计划用于协助各国预防、发现和应对新冠肺炎疫情蔓延。此外，世界银行还以快速通道基金的方式帮助埃塞俄比亚、冈比亚、菲律宾、格鲁吉亚等多国抗击疫情[47]。3月19日，亚洲基础设施投资银行向中国发放贷款4亿美元，新开发银行发放贷款10亿美元用于支持湖北、广东、河南、北京、重庆等地疫情应对、疫后疾控医疗卫生体系及能力建设等[48]。

随着全国各地生产生活秩序加快恢复，国开行发挥开发性金融逆周期调节作用，加大对脱贫攻坚、春耕备耕、小微企业等民生重点领域融资需求的保障力度，助力企业复工复产，为推动全国经济社会发展全面步入正常轨道作出积极努力。截至2020年2月10日，累计完成疫情防控应急贷款授信350亿元，实现发放204亿元；截至3月11日，国开行2020年已向贫困地区发放贷款588亿元，重点支持贫困地区扶贫龙头企业复工复产、重点项目开工建设，以及春耕备耕工作顺利开展等[49]。

四、开发性金融机构参与全球卫生防疫存在的问题

开发性金融机构通过投资引导卫生防疫体系建设，通过知识银行和咨询工作提供经验借鉴和能力建设、提供反周期贷款以稳定宏观经济，为全球的卫生防疫工作做出了重大的贡献，但是开发性金融机构在参与公共卫生工作中仍存在一些问题，从而影响了其在工作中的效率与成效。

(一)结构调整计划对公共卫生领域的冲击

为满足发展中国家增加融资的需求，国际货币基金组织(IMF)在20世纪70年代和80年代推出一系列针对结构性改革的贷款方案。世界银行在1980年开始引入结构调整贷款。这些结构调整贷款旨在对借款国(主要为中低收入国家)的政策计划进行全面、持久的改革，推动发展中国家的市场化、私有化及自由化的改革[50]。2000年结构调整贷款引起国际社会的广泛争议，IMF和世界银行承诺加强该方案的扶贫导向[51]。2009年，欧洲主权债务爆发后，IMF和欧盟机构合作的结构调整计划扩展到希腊、冰岛等欧洲发达经济体中[52]。

世界银行与国际货币基金组织的结构调整计划在卫生领域也引起激烈的讨论，一些学者认为结构调整计划在财政改革、机构改革和医疗卫生私营化这三个方面侵犯了《经济、社会、文化权利国际公约》中的医疗保健权利[53]。

首先，在宏观经济的稳定化和财政改革方面，IMF和世界银行结构调整计划通过缩减卫生保健设施和医疗用品的数量和质量直接影响到卫生健康权的实现[54]。一方面，IMF的贷款几乎都包含要求政府达到总支出限额的一般政策条件，为获得贷款，借款国只能接受公共部门工资上限方式削减工资，此举极大地限制了借款国公共卫生等减贫部门的就业并且阻碍了该部门的发展。另一方面，IMF和世界银行会迫使受援政府通过削减社会支出来实现财政赤字目标，而削减的社会支出大多包括公共卫生医疗方面的拨款[55]。

其次，在市场体制改革方面，结构调整计划中的体制改革限制了医疗保健的可获得性与可负担性。体制改革中常见的一个措施是引入医疗保健使用费制度[56]。使用费是指民众在使用医疗机构时需要向服务提供者支付一定额度的费用，世界银行认为此类费用会比免费服务更有价值从而提高资源使用率[57]，但是其导致的高额费用往往限制了贫困人口对医疗卫生服务的使用，损害了贫困人口的健康权。一个由20个非洲国家数据建立的模拟模型得出，取消使用费每年可以减少约233000名五岁以下儿童的死亡[58]。

最后，医疗卫生地方化和私营化一定程度上会降低医疗卫生服务的质量。卫生系统权利的地方化和私有化虽然会使得卫生系统更加适合地区的需要，但是往往会造成治理问题，在全国性疾病暴发时，地方性及私有机构往往没有统领全局的能力。在此次新冠肺炎疫情中，国有医疗卫生企业积极响应政府关于疫情防控工作部署，率先派遣医疗队伍前往湖北疫区，在对本次中国新冠病毒疫情的缓解中发挥了重要作用。

(二)公共卫生领域援助碎片化

世界银行的独立评估集团(IEG)对历年世行援助项目的评估显示，自2000年以来，75%左右的援助项目的最终评估结果都是满意或者非常满意，但是国际援助的宏观经济效果却乏善可陈。援助项目在宏观和微观效果上的巨大反差可以归咎于援助碎片化产生的集体行动问题，即最优的个体选择有可能导致欠佳的集体结果。1960年，受援国收到的援助只能来自IMF和世界银行，而到如今，根据不完全统计，援助来源已经超过了28个机构，其中包含多个开发性金融机构[59]。然而多个开发性金融机构的共同援助下，并没有一个机构可以全面主导并协调国际援助计划，这使得多方的援助无法形成规模效应，并且缺乏连贯性。除此之外，援助的碎片化必将带来管理的碎片化，从而会造成更高的管理成本。以非洲埃博拉疫情为例，在疫情暴发时，世界银行、非洲开发银行、IMF等多个机构均向非洲地区提供援助以帮助建立最基本的医疗卫生体系。为此，非洲政府需要面临多个开发性金融机构贷款，在协调各方项目时耗费了大量的人力资本，可以说，援助的碎片化给受援助政府带来了很多额外的负担。

(三)融资缺口阻碍公共卫生领域发展

开发性金融机构对推动发展中国家乃至全球卫生防疫工作的贡献是毋庸置疑的。尽管各开发性金融机构对公共卫生领域的投资逐年增加，但是相对于巨大的资金缺口，这些投资依然不够，难以满足全球对公共卫生产品的需求，急需采取其他方式譬如PPP模式向公共卫生领域引入更多资金。除了开发性金融机构的融资问题以外，受援国对公共卫生领域建设的不重视是更为严重的问题。对于受援国来说，由于资本类项目的投资乘数效应相较公共卫生来说更为明显，其更愿意获得资本类的投资项目。受援国对公共卫生领域投资的忽视使得原本就问题重重的卫生领域建设更是雪上加霜。

(四)国别开发性金融机构总体偏向经济部门，对公共卫生领域的关注需要加强

国别开发性金融机构以国家政策为导向，其在经济部门的偏重较多，对公共卫生领域建设则相对忽视，尤其是发展中国家。国家开发银行2018年助力国家供给侧结构改革，其工作重点在实体经济建设，包括交通运输、电力、水利建设，除此之外，国开行扶持绿色金融发展、精准扶贫与“一带一路”相关建设，然而其对公共卫生医疗领域的投资并不多， 2018年国开行在卫生领域贷款410亿元，占总贷款不到0.4%[12]。南非国家开发银行也是更加注重其基础设施的建设，尤其是其能源基础设施。2019年南非国开行共发放贷款90亿兰特，其重点业务在能源以及水利基础设施建设，在公共卫生领域投资近乎为零[15]。

五、充分发挥开发性金融机构在公共卫生防疫中的作用

随着全球化进程的不断的推进，全球性问题也在不断地增多。曾经只是在一国范围内的问题不断地扩大为全球的问题，例如这些全球经历的燃料危机、食品危机和金融危机。这些危机根植于相互依赖的国际体系，并且这些问题将会不断地重复出现。在这个流动性极高的世界上，公共卫生问题直接威胁着全球所有人的生命安全。这次的新型冠状病毒肺炎所带来的巨大损失也给世界敲响了警钟，全球公共卫生防疫工作不容忽视。开发性金融机构凭借其准公共产品特性可以在公共卫生防疫工作中做出重大贡献。

(一)对多边开发性金融机构的建议

开发性金融机构在全球发展中做出了巨大贡献，近年来在卫生防疫领域也已经开始了大量的工作。其中世界银行作为全球性开发性金融机构，在卫生防疫领域已经进行了数十年的耕耘，逐步建立了比较完整的全球公共卫生防疫的支持体系。区域开发性金融机构如非洲发展银行、亚洲开发银行等也开始逐步扩大其对卫生防疫领域的支持，并在历次的全球性疫情时期助力疫情国的卫生防疫工作。但是开发性金融机构在其项目成效方面还是有很大的提升空间。根据世界银行独立评估机构报告，世界银行近三分之一的项目被评估为“不满意”，这部分的融资资金被认为是“无效”或“低效”[59]。如何提高其融资的效果，更有效地支持全球卫生防疫工作，还需要多方面的努力。

1.优化结构调整计划

在以提供贷款换取政策改革的过程中，IMF和世界银行对全球有着重大的政策影响力。结构调整贷款所附加条件在一定程度上保证了机构的正常运转，但是开发性金融机构在执行结构调整计划的同时，也应该认识到其对公共卫生医疗领域的冲击，应采取相应的措施，在财政紧缩的状态下，保证卫生部门的合理开支，提高卫生部门的就业和服务覆盖率，处理好卫生医疗机构的私有化问题，提高公共产品供应的质量标准，从而在一定程度上缓解其对公共卫生领域建设的冲击。

2.强化项目协调和管理

一国援助吸收能力由国家特殊性、制度约束、人力资本与基础设施限制、社会和文化制约、行业部门差异等因素决定。开发性金融机构需根据各国特点，设计更有针对性的融资计划，在提供资金支持中应重视借款国的自主性和能动性，注意其“吸收能力”[59]，同时提高项目的可持续性。除此之外，多边开发性金融机构应加强协调，一方面可考虑通过共同融资提高融资利用的效率，避免不必要的双方人力资本的浪费，另一方面要制定协调好的融资策略以应对碎片化的问题。最后，面对借款国更偏向于经济领域的现象，开发性金融组织可以采取激励性措施鼓励各国重视对公共卫生等社会领域的建设。

3.重视能力建设、发挥知识银行的作用

各开发性金融机构在引进理念、创新和知识方面发挥的作用才是其最有价值的贡献。和贷款相比，开发性金融机构与受援国知识合作的溢出效应更为显著。开发性金融机构在全球范围内的众多投资项目，使其在全球卫生防疫领域拥有丰富的经验。在全球卫生防疫体系的构建中，开发性金融机构应进一步以其丰富的发展知识与经验发挥传授先进理念和搭建知识平台与窗口的作用。

4.使用创新金融工具，引导私人资本进入公共卫生领域

各开发性金融机构可通过使用创新金融工具，如公私合作伙伴关系模式(PPP)、传染病紧急融资形式(PEF)、结果导向型融资工具等，在一定程度上解决融资不足问题。PPP模式是一种政府和私人部门合作的模式，通过政府建立科学合理的利润机制，引导私人部门参与PPP项目的投资运营，参与基础设施建设，以有效缩减融资缺口。世界银行集团下的国际金融公司(International Finance Centre, IFC)自2004年开始PPP模式后，已成功动员200亿美元的私营部门投资。2014年，在IFC的支持下，印度贾坎德邦PPP项目建立了现代诊断中心网络，为350万居民提供放射学和病理诊断服务[60]。传染病应急融资机制是一种卫生保险机制，可及时为疫情国提供资金援助，以在早期遏制传染病的更大范围扩散。PEF通过利用再保险与债券市场的资金为传染病爆发国提供一定额度的保险，保费由捐助者和私营部门投资者支付。PEF包括两个财务机制，分别为保险窗口和现金窗口，保险窗口为严重的传染病疫情提供一定额度的保险，现金窗口是小额度但更灵活的窗口，由捐助者提供资金，在危机时刻可比保险窗口更快地支付，支持抗疫工作。除此之外，还有众多创新金融工具，如结果导向型融资工具，即贷款申请方需完成设定的指标目标值，经第三方验证合格后方能向世行申请获得贷款。各开发性金融机构应善用此类创新金融工具，从而更好地吸纳更多资本进入公共卫生领域，助力公共卫生体系的完善与发展。

(二)对国别开发性金融机构的建议

1.重视对卫生防疫等社会领域的支持和投入

国别开发性金融机构的主要职能是支持基础设施、基础产业，缓解疫情对经济的冲击，稳定经济发展，近年来虽然也开始涉足本国的卫生防疫领域，但总地来说，其对卫生等社会领域的投资仍很少，相关的知识储备和能力仍显不足。中国作为发展中国家，其开发性金融机构和主导的多边开发性金融机构主要支持的领域仍然是经济基础设施，对卫生、教育、社会等领域的支持不足，这与我国的经济发展阶段有关，也与中国改革开放以来的发展经验有关。

然而，当前国际国内环境已经发生了变化，推动卫生健康事业发展、实施健康中国战略是中国经济全面进入高质量发展的一个重要标志。2015年联合国为世界各国制定了经济社会环境全面发展的可持续发展目标，2020年新冠病毒暴发对中国及全世界经济社会的巨大影响，都要求国别开发性金融机构在关注经济发展的同时，加强对本国卫生防疫体系的建设。

2.发挥开发性金融机构的资金杠杆和导向作用

公共卫生医疗产业由于其准公共产品的特质，其融资缺口较大。若充分完善公共卫生与防疫基础设施、运营体系、人才培养等方面的投资与管理运营规划，中国从中央到地方政府的资金短板高达2000亿元至3000亿人民币[61]。开发性金融机构对公共卫生领域的投资可以发挥其杠杆作用，从三个方面发挥其导向作用：尽可能用股本投资撬动更多的债务融资；尽可能采取公私合营模式撬动更多私人部门投资；尽可能通过公共卫生防疫基础设施的投资撬动相关商业项目的投资。通过这三方面的作用，大大缩小融资缺口，助力公共卫生防疫产业发展。