2021政府工作报告传递重要经济新动向

张寒　张明丽

今年预期目标设定为6%以上;城镇新增就业1100万人以上;赤字率拟按3.2%左右安排，不再发行抗疫特别国债;将小规模纳税人增值税起征点从月销售额10万元提高到15万元;对小微企业和个体工商户年应纳税所得额不到100万元的部分，在现行优惠政策基础上，再减半征收所得税;引导银行扩大信用贷款、持续增加首贷户，推广随借随还贷款……2021年3月4日一年一度的全国“两会”拉开帷幕。国务院总理李克强所作的政府工作报告亮点纷呈。

2021年是“十四五”开局之年，中国经济发展的机遇背后潜藏风险，挑战和困难并存。作为未来五年的重点工作蓝图，“十四五”规划和2035年远景目标纲要草案已提交全国两会进行讨论，为其科学编制和实施奠定基础。

未来一年中，宏观政策如何相机抉择，将市场主体“扶上马、再送一程”？民生领域还有哪些政策措施值得期待？下一步应该推进哪些必要的改革？

政府工作报告提出，2021年中国经济的发展主要预期目标包括：国内生产总值增长6%以上;城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率5.5%左右;居民消费价格涨幅3%左右;进出口量稳质升，国际收支基本平衡;居民收入稳步增长;生态环境质量进一步改善，单位国内生产总值能耗降低3%左右，主要污染物排放量继续下降;粮食产量保持在1.3万亿斤以上。

野村证券中国首席经济学家陆挺接受《财经》记者采访时点评，6%以上的GDP增长目标略低于市场预测，比较保守，是从底线思维和大局出发的安排。今年赤字率拟按3.2%左右安排，恰好是去年3.6%和前年2.8%的中位数，显示了“不急转弯”的思路。同时，今年拟安排地方政府专项债券3.65万亿元，只比去年低了0.1万亿，比市场预测高，一方面，是考虑到房地产企业融资收紧，可能导致2021年地方政府土地财政的收入下降;另一方面，也是为了给地方政府债务开前门、堵后门，体现了通过正规债券市场来规范地方政府融资的意图。工银国际首席经济学家程实认为，在政府工作报告中，就GDP增长仅设置了“6%以上”的底线目标，以此强调了对增速背后的增质的看重，并引导社会资源和政策效应从宏观向微观的渗透和传导。

值得关注的是，相对于“易于完成”的增长目标，中国给出了更加严苛和高标准的就业目标、民生目标和普惠金融目标，预示着中国经济发展重心将进一步下沉。

《财经》记者采访的多位专家学者强调，“十四五”期间中国经济的重点任务是提升全要素生产率。北大光华管理学院教授、院长刘俏在两会前经济形势和政策展望分析会上对记者指出，“十四五”期间中国的一个重点任务是提升全要素生产率（TFP）。到2035年，中国要基本实现社会主义现代化，意味着每一年的TFP的增速要达到2.5%-3%。但是现在有学者测算，中国的TFP已经降低到2.1%，如果未来15年要保持2.5%-3%，就需要进入一个V型的反弹，这是中国“十四五”期间最大的背景。

2021年GDP增长目标为何设为6%以上？

在2020年的《政府工作报告》中，没有提出GDP（国内生产总值）的具体目标，但在今年的《政府工作报告》中明确有“国内生产总值增长6%以上”的目标，这样的设定出于什么考虑？

近期，关于中国未来是否应该放弃GDP增长目标，中国学术界和政策界有许多的讨论。针对这个问题，北大光华管理学院副教授、北大经济政策研究所副所长颜色对《财经》记者表示，中国要淡化GDP目标，并丰富增长的内涵、聚焦高质量发展，要考虑到收入分配、就业、环保等问题，所以要避免“唯GDP主义”，但是在“十四五”期间乃至2035年完全取消GDP是不现实的。

图1：2020年公共财政收支

资料来源：Wind，广发证券发展研究中心。制图：于宗文

圖2：PMI与制造业投资

资料来源：Wind，天风证券研究所

“在中国当前的经济体制里面，GDP是一个非常重要的运行机制的基础，也是宏观经济政策决策的一个基础。地方政府也会以这个目标做相应的规划，所以当前不适合完全取消目标。未来应把GDP作为预期，不要将其定位一个约束性指标，而且这个预期要以潜在增长率为锚，对于未来的增长是非常有意义的。”颜色表示。

毕马威中国首席经济学家康勇也认为，未来有必要继续设定GDP增长目标。他告诉《财经》记者，预计2021年经济增长8.8%左右，但是高增速和去年的低基数效应有关。中国提出了到“十四五”末达到现行的高收入国家标准、到2035年实现经济总量或人均收入翻一番等目标，因此，设定GDP目标对于实现经济增长期望是有帮助的。

2021年是后疫情时期的经济修复和恢复阶段，宏观经济政策应当如何调整？政府工作报告提出，今年要保持宏观政策连续性稳定性可持续性，促进经济运行在合理区间。在区间调控基础上加强定向调控、相机调控、精准调控。

赤字率下调至3.2%，将2.8万亿元中央财政资金纳入直达机制

政府工作报告提出，积极的财政政策要提质增效、更可持续。考虑到疫情得到有效控制和经济逐步恢复，今年赤字率拟按3.2%左右安排，比去年有所下调，不再发行抗疫特别国债。

此外，建立常态化财政资金直达机制并扩大范围，将2.8万亿元中央财政资金纳入直达机制、规模明显大于去年，为市县基层惠企利民提供更加及时有力的财力支持。不再发行抗疫特别国债。

2020年赤字率为3.6%左右，发行1万亿元抗疫特别国债。

同时，在优化和落实减税政策方面，将小规模纳税人增值税起征点从月销售额10万元提高到15万元。对小微企业和个体工商户年应纳税所得额不到100万元的部分，在现行优惠政策基础上，再减半征收所得税。

陆挺对《财经》记者表示，针对小规模纳税人的减税政策，体现了政府对不同类别、规模企业的关怀，因为相比大型企业而言，小规模纳税人受到疫情影响更深，需要的政策支持力度更大。未来，预计还会有更多针对性的减税降费政策陆续出台。

颜色认为，财政问题里更值得讨论的是专项债的问题，专项债是非常重要的财政工具，要想办法更好地利用专项债来支持经济。要扩大它的使用范围、提高使用效率，适当降低专项债收益率要求，在防范化解系统性金融风险方面，比如中小型银行补充资本金、地方城投债务等隐性债务的化解等领域，发挥专项债作用。

双循环：强调消费的基础作用

在2021年的全国“两会”上，双循环、扩内需，仍是社会各界关注的重点。

国务院总理李克强在政府工作报告中提出，形成强大国内市场，构建新发展格局。把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求。破除制约要素合理流动的堵点，贯通生产、分配、流通、消费各环节，形成国民经济良性循环。立足国内大循环，协同推进强大国内市场和贸易强国建设，依托国内经济循环体系形成对全球要素资源的强大引力场，促进国内国际双循环。

刘俏表示，新发展格局特别是以国内的大循环为主体的格局，强调消费的基础作用。2019年消费占GDP比重是39%，2035年基本实现现代化，居民消费率将接近60%，这个过程中消费结构会发生很大变化，大部分消费转向了服务消费。2020年，尽管中国GDP是保持2.3%的正增长，但是消费是负增长的，疫情下经济增速不是很稳定，未来一段时间，消费的作用会逐渐凸显出来。

“提升消费背后最核心的事情，是城乡二元结构和城市的差异。2017年农业的就业人口在所有就业人口中占比是27%。到2035年我们实现社会主义现代化，预计农业就业人口降到6%左右，意味着未来15年时间将有超过20%中国的就业人口会发生史无前例的跨行业跨地区的转移，从农业转移到制造业、服务业，最核心的问题是农业转移人口怎么市民化的问题。户籍制度改革、公积金制度改革、住房建设之所以有很多的讨论，这背后核心的命题，是怎么提升农业转移人口的城市化程度。”刘俏说。

推进新型城镇化、建设都市圈和城市群，被许多人认为是扩大内需、提升消费的突破口。康勇对《财经》记者表示，都市圈和城市群的集约型发展，不仅能促进劳动力和人才自由流动、提升消费，还能提高土地使用效率，腾出更多土地来发展农业，对粮食安全很有帮助。此外，新型城镇化带来的城市轨道交通和市政建设、老旧小区改造等，还能拉动投资、推动经济增长。

摩根大通中国首席经济学家朱海斌在“两会”前夕接受《财经》记者采访时表示，要提高消费，第一，经济维持一定的增长速度，这样才会有居民收入增加。第二，降低贫富差距和收入差距，因为中低收入人群消费率更高。第三，要完善社会保障体系，让居民有钱花、愿意花、花钱体验更好。

同时，朱海斌强调，内循环也需要进一步开放，这里的开放不仅仅是对外开放，还包括国内市场开放，包括跨省跨区的贸易、生产、运输、人员流动障碍如何打破。过去几年的数字经济发展，部分打破了区域的限制，让很多产品通过互联网得以跨省跨区、服务全国。未来的内部大循环有很多空间可以拓展，包括打破各种区域间的显性和隐性壁垒，通过政策调整，在跨区资金、技术、人员流动方面出台措施。比如，跨省社保和养老金转移，打破当前以省为单位封闭运行的局面。如果做好了，可以进一步鼓励人员的自由流动。

对于收入差距问题的出路，北大光华管理学院教授陈玉宇认为，中国要维持政府、国企资产占全部资产的比重，这样才有能力应对收入分配不平衡的問题，但是需要改变一下内部的结构。国企盈利不能变成国企员工们的红利，要让它变成一个处理收入分配不平等的基金，能够交上来，之后才会转变成均等化的公共服务。也就是说，要发挥国有资产的力量，认真思考这些资产盈利是多少，做一个长期预算，这些盈利不要被并入到支出结构不合理的现有财政框架内，而是单独预算，来完成收入不平等的调整。

“所有的平等性的政策当中，最好的政策就是基础教育、高等教育的均等化。也就是说，财政支出把钱花在了更优势的人群身上，还是花在处在劣势的人身上。这个方面要检讨，也就是说未来的财政预算里面，还应该包含对于财政支出收入分配效应的评估。”陈玉宇说。

就业民生再发力

2020年，中国经济在托底中复兴。从“六稳”到“六保”，就业与民生被置于前所未有的重要地位。

李克强总理在作政府工作报告时介绍，去年全年为市场主体减负超过2.6万亿元，其中减免社保费1.7万亿元。对新增2万亿元中央财政资金建立直达机制，省级财政加大资金下沉力度，共同为市县基层落实惠企利民政策及时补充财力。支持银行定向增加贷款并降低利率水平，对中小微企业贷款延期还本付息，大型商业银行普惠小微企业贷款增长50%以上，金融系统向实体经济让利1.5万亿元。对大企业复工复产加强“点对点”服务。

《财经》记者观察到，因疫情得到有效控制和经济逐步恢复，今年政府工作报告中对赤字率有所下调，不再发行抗疫特别国债，但重点仍然锁定“加大对保就业保民生保市场主体的支持力度”，并延续去年政府工作报告中对“确保基本民生支出只增不减”的强调。

具体来看，今年中央本级支出继续安排负增长，进一步大幅压减非急需非刚性支出，对地方一般性转移支付增长7.8%，其中均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金等增幅均超过10%。建立常态化财政资金直达机制并扩大范围，将2.8万亿元中央财政资金纳入直达机制，增幅与规模都大于去年。

图3：中国大宗商品价格指数

资料来源：Wind，交行金研中心

自去年底的中央经济工作会议起，宏观政策定调“连续性、稳定性、可持续性”，李克强总理在政府工作报告中再强调，宏观政策要继续为市场主体纾困，保持必要支持力度，不急转弯。

中国财政科学研究院财政与国家治理研究中心主任、研究员赵福昌告诉《财经》记者，2020年国家推出了贷款贴息、减免房租、减税降费等系列针对中小微企业的帮扶纾困政策。经济逐步恢复常态后，一些阶段性的优惠扶持政策调整也是可以预期的，这意味着中小微企业可能不会再继续享受去年全面的优惠条件，有些企业可能会面临一定风险，为此，政府工作报告特别强调，“市场主体恢复元气、增强活力，需要再帮一把”，继续落实制度性减税降费政策，一些阶段性政策延长执行期，甚至还有一些新的结构性减税降费政策，等等，还有其他宏观政策协同，体现在宏观政策里就是“连续性、稳定性、可持续性”，宏观政策不会急转弯，市场主体具体运行情况是政策的重要考量。

疫情之下作为市场主体的企业受到的影响首当其冲。一方面，得益于国家支持市场主体纾困解难、健康发展的政策措施落地，市场活力快速恢复。2020年，全国新办涉税市场主体达到1144万户，比2019年增长10.1%，市场活力稳步增强。另一方面，企查查数据显示，2020年1月至11月，中国共吊销注销个体户、个转企等主体301万家。按照2019年第四次全国经济普查的数据，一家个体工商户可带动2.37个人就业，预计影响到713万人就业。

就業方面，2020年全国城镇新增就业1186万人、全国城镇调查失业率5.2%、城镇登记失业率4.2%，均超过去年政府工作报告中设定的900万人、6%、5.5%目标。尽管如此，参考近五年数据，2020年城镇新增就业人数依然是最低值，较2019年减少166万人。

此前，国务院副总理、国务院就业工作领导小组组长胡春华曾表示，今年的就业工作面临诸多风险挑战。体现在政府工作报告中：今年城镇新增就业预期目标1100万人以上，城镇调查失业率5.5%左右，全国城镇调查失业率预期目标与去年持平，新增就业预期目标比上年增加200万。

为了继续强化就业优先政策，政府工作报告提出，给予不裁员少裁员的企业必要的财税、金融等政策支持。同时通过拓宽市场化就业渠道，促进创业带动就业。进一步推动降低就业门槛，促进失业人员再就业等，为有意愿有能力的人创造更多公平就业机会。

涉及到其他民生领域，政府工作报告中还提到，健全多层次社会保障体系，基本养老保险参保率提高到95%，优化社会救助和慈善制度。发展疾病防治攻关等民生科技。围绕改善民生拓展需求，促进消费与投资有效结合，实现供需更高水平动态平衡。

实行高水平对外开放，进一步缩减外资准入负面清单

李克强总理5日在政府工作报告中指出，实行高水平对外开放，促进外贸外资稳中提质。实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放，更好参与国际经济合作。推动进出口稳定发展。加强对中小外贸企业信贷支持，扩大出口信用保险覆盖面、优化承保和理赔条件，深化贸易外汇收支便利化试点。

据海关统计，2020年，中国货物贸易进出口总值32.16万亿元人民币，比2019年增长1.9%。其中，出口17.93万亿元，增长4%;进口14.23万亿元，下降0.7%;贸易顺差3.7万亿元，增加27.4%。中国外贸进出口总值和占国际市场份额均创历史新高，成为全球唯一实现货物贸易正增长的主要经济体。

中国国际经济交流中心首席研究员张燕生对《财经》记者表示，2020年对于外贸而言可称作“多事之秋”，超级全球化收缩，全球贸易投资减速，产业链、价值链、供应链区域化调整是基本事实。根据世贸组织预计，2020年全球货物贸易量萎缩9.2%，2021年全球货物贸易预计增长7.2%，低于此前超过20%的增长预期，贸易规模将远低于疫情前水平。

“在全球经济深度衰退的形势下，中国外贸保持1.9%的增长堪称奇迹。”张燕生说，得益于中国疫情的有效控制及经济贸易的及时正常化，全球订单向中国转移，全球需求、供给、创新、服务、资本、货币与金融合作均发生东移，2020年的“逆境”中出现积极因素，中国调整了外贸结构，促成了外贸的高质量发展与体制变革。

商务部研究院国际市场研究所副主任许英明告诉《财经》记者，2020年外贸呈现以下新特点：一是与新兴市场贸易合作愈加紧密。2020年，中国与东盟进出口额为4.74万亿元，同比增长7%，双方首次互为第一大贸易伙伴。中国超越美国，成为印度第一大贸易伙伴。

二是传统市场得到巩固。2020年，中国和欧盟贸易额增长4.9%，达到6495亿美元，中国首次超越美国成为欧盟第一大贸易伙伴。2020年，中国成为英国第一大进口来源国。

三是在新冠疫情全球蔓延的背景下，贸易新业态新模式在稳外贸中的作用更加凸显。特别是跨境电商、市场采购贸易等新业态新模式，2020年，跨境电商进出口1.69万亿元，增长31.1%。市场采购2020年出口7045.4亿元，增长25.2%，都是两位数高速增长。

四是中国积极开展全球抗疫合作，防疫物资、医疗器械等抗疫物资在贸易中的份额大幅增加。

提高人们的消费能力，是提升消费率、畅通国内大循环堵点的关键之一。图/法新

外资使用方面，2020年中国逆势成为全球第一大引资国。联合国贸易和发展会议最新发布的《全球投资趋势监测》报告显示，2020年在全球直接投资（FDI）同比大幅下降42%的环境下，中国利用外资逆势增长4%，超过美国成为全球第一大引资国，占全球FDI的19%，比2019年提升10个百分点。

商务部国际贸易经济合作研究院研究员聂平香告诉《财经》记者，2020年中国引资结构进一步优化。商务部数据显示，中国服务业实际使用外资7767.7亿元人民币，增长13.9%，占比77.7%。高技术产业吸收外资增长11.4%，高技术服务业增长28.5%，其中研发与设计服务、科技成果转化服务、电子商务服务、信息服务分别增长78.8%、52.7%、15.1%和11.6%。大项目增速明显。新设或增资合同外资1亿美元以上大项目938个，数量增长12.5%，宝马、戴姆勒、西门子等一批龙头企业在华增资扩产。

聂平香认为，中国通过外商投资负面清单大幅缩减不断加大对外开放力度，出台并积极实施外商投资法不断优化营商环境，尤其是疫情下经济逆势增长，成为跨国公司的避风港，这些都进一步加大了对外资的吸引力，助力中国利用外资超过美国成为世界第一大引资大国。

她表示，尽管疫情之后，美国、日本等国家积极引导产业链从中国撤离，也有部分外资企业因为经营不善离开中国，但从引资数据来看，外资大量撤离中国并不存在，原因是中国市场对外资有强大的吸引力。

而“双循环”新发展格局的提出还会进一步提升中国市场的吸引力。“‘双循环战略在推动国民经济良性循环的过程中，需要不断打破行业垄断和地方保护，加大改革开放力度，这将给外资企业提供更多分享国内市场和参与国内大市场建设的机遇。”

《财经》记者梳理发现，过去一年，多批次政策措施落地见效。全国版外资准入负面清单条目由40条缩减至33条，自贸试验区版由37条缩减至30条。《中国外商投资指引》发布，外资企业投诉工作办法出台。

展望2021年，李克强总理表示，今年将积极有效利用外资，进一步缩减外资准入负面清单。推动服务业有序开放，增设服务业扩大开放综合试点，制定跨境服务贸易负面清单。推进海南自由贸易港建设，加强自贸试验区改革开放创新，推动海关特殊监管区域与自贸试验区融合发展，发挥好各类开发区开放平台作用。促进内外资企业公平竞争，依法保护外资企业合法权益。欢迎外商扩大在华投资，分享中国开放的大市场和发展机遇。

许英明表示，中国具有较为完整的产业链供应链，即使在疫情的冲击下，中国仍发挥了“世界工厂”的优势，展现出强大的制造能力和竞争力，随着一系列稳外贸措施的政策效应逐步显现，以及“一帶一路”建设、RCEP、中欧协议签订等贸易投资便利化自由化措施的落实，中国对外贸易发展的前景可期。

科技自主创新依靠市场主体

科技自主创新仍然是今年全国“两会”的“重头戏”之一。

政府工作报告中介绍，要“运用市场化机制激励企业创新。强化企业创新主体地位，鼓励领军企业组建创新联合体，拓展产学研用融合通道，健全科技成果产权激励机制，完善创业投资监管体制和发展政策，纵深推进大众创业万众创新。延续执行企业研发费用加计扣除75%政策，将制造业企业加计扣除比例提高到100%，用税收优惠机制激励企业加大研发投入，着力推动企业以创新引领发展”。

当前，中国在全球价值链参与度非常高，但是位置偏中、下游，对原材料、关键技术、关键零部件依赖度比较高。因此，如何通过自主创新和产业升级，提升中国在全球价值链的位置，是未来一段时期的工作重点。

《财经》记者采访的专家学者也强调在创新领域发挥市场化机制的重要性。由于科技创新周期长、投资大，需要国家提供早期的研发支持，但是研发的主体应当以企业为主，因为企业直接面对市场，相比政府有更好的创新机制。下一步，还需要注重引进培养创新人才，在落户和住房等方面提供优先支持。

朱海斌表示，核心技术需要政府的政策支持，但是要吸取一个教训，防止回到上世纪五六十年代以国家为主导的产业政策。中国改革开放的经验显示，要把政府和市场的关系处理好，该由市场做的事情交由市场，是更加有效的方法。政府主导的核心技术比较适合于一些特定战略性的领域，比如航天、航空等，但大部分的技术自主创新要依靠市场和市场主体。

“政府的作用除了产业政策和资金支持之外，还有服务功能，包括在税收、创新环境方面进行引导和支持。涉及到基础科学、技术创新，以及科技和产业、资本的合作，也需要资本市场的改革。参考全球比较成功的地区，如美国硅谷、以色列等，有很多的资本市场方式（如创投、债权、PE、VC等）支持创新。未来怎么样通过金融市场创新，为实体经济服务，这是资本市场改革的方向。”朱海斌说。

值得关注的是，在科技创新过程中，中国需要持续提升研发强度，尤其是增强基础科学的研发占比。

“和发达国家相比，中国的研发底蕴不够，1995年研发占GDP只有0.5%，到2019年终于到2.2%，达到欧盟国家的平均水平，但是美国在战后保持在3%左右，已经保持了70年。

还有一个很大的问题，中国基础研究占的比重非常低，2019年研发里真正用于基础研发已经到6%，这个数字在可比国家是12%，美国是17%-18%，并且过去美国在二战之后很长时间保持在30%以上。

教育开支是一样的道理，现在中国教育支出占GDP的4%以上，已经是很不错的，但相比发达国家或者是实现工业化的国家，这个差距还是比较明显的。教育方面的开支还是有很大提升空间。”刘俏说。

（实习记者彭永强对此文亦有贡献）