1+X证书制度实施中的主要问题与对策建议

[摘要]1+X证书制度实施一年多以来，取得了大量的试点经验，但也存在不少问题。为了更为精准地分析问题并有针对性地提出解决对策，研究团队结合已有的研究成果，采用问卷调查方法进行了进一步研究。研究发现，在1+X证书制度实施过程中，各主体的职责划分还不明确，制度体系建设也不完善;支持政策较为笼统，缺乏针对性和可操作性;证书效力不足，社会认可度不高;培训评价组织性质有待明确，能力有待考验;院校实施有待深入，具体操作存在困难。因此，要推进1+X证书制度的深入实施，必须明确职责分工，建立完善的制度体系;加大支持力度，增强政策的针对性;增强证书效力，提升证书的社会认可度;扶持培训评价组织，赋予适当权力;促进院校自主实施，探索具体的实施办法。

[关键词]1+X证书制度;问卷调查;制度体系;支持政策;证书效力

[作者简介]邓子云（1979- ），男，湖南双峰人，长沙商贸旅游职业技术学院湘商学院院长，教授，驻站博士后。（湖南  长沙  410116）

[中图分类号]G710    [文獻标识码]A    [文章编号]1004-3985（2021）05-0020-07

2019年，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》，明确指出要实施1+X证书制度。截至目前，教育部已经牵头认定并公布了4批试点名单。其中，第一批包括建筑信息模型（BIM）试点院校320所、Web前端开发试点院校424所、老年照护证书试点院校233所、物流管理证书试点院校354所、汽车运用与维修证书试点院校466所、智能新能源汽车证书试点院校194所，第二批包括电子商务数据分析试点院校375所、网店运营推广试点院校570所、工业机器人操作与运维试点院校397所、工业机器人应用编程试点院校325所、特殊焊接技术试点院校155所、智能财税试点院校468所、母婴护理试点院校241所、传感网应用开发试点院校303所、失智老年人照护试点院校156所、云计算平台运维与开发试点院校288所，第三批包括63家职业教育培训评价组织的76个职业技能等级证书，第四批包括270家职业教育培训评价组织的355个职业技能等级证书。1+X证书制度实施一年多以来，取得了大量试点经验，但毕竟还是新生事物，在试点过程中不可避免地也遇到了很多问题，因此有必要对这些问题进行系统梳理，并且提出有针对性的解决对策。

一、研究缘起

关于1+X证书制度实施，目前已有一些学者从不同的角度进行了研究，主要涉及以下几个方面：一是制度体系。例如，王兴、王丹霞认为，关键是要构建起两基础（国家资历框架、学分银行）、一个架构（纵向推进、横向衔接的多模块体系）、五个主体（以培训评价组织为主，政府、行业、企业、院校共同参与）和一个保障（质量监督和评价制度）的体系;杜怡萍认为，需要出台各种主体共同参与的规章、院校实施的指导性意见及管理办法，以及教育、人社等职能部门的职责划分规定等。二是经费支持。例如，王娟、丁蓉菁认为，中央财政通过相关转移支付对各省1+X证书制度试点工作予以奖励和补助，从奖励和补助机制上进行有效保障;史洪波认为，政府部门理应健全经费投入制度并确定相关的收费标准，以公共财政与市场化机制相结合的形式完善补偿机制。三是培训评价。例如，龚添妙、杨虹认为，关键是最大效能地发挥出培训评价组织的作用，以解决1+X证书制度教育公益性与市场效益矛盾的问题、职业技能等级证书与其他证书并行的问题、职业技能等级证书社会公信力不足的问题等;李寿冰、高艳芳、满冬认为，“X”证书由培训评价组织负责开发、考核和颁发，培训评价组织在行业中有影响、有地位，就会使“X”证书的社会认可度更高。四是院校实施。1+X证书制度的实施需要在课程、教材、教法等方面进行诸多改革，导致“X”证书的试点碰到操作难点。例如，刘炜杰认为，课证融通、模块化课程改革是必然趋势，但同时会带来管理机制上的“刚性化”向“弹性化”转变，对院校的教学和管理水平要求更高;周绍梅、王启合也认为，院校层面要积极建立1+X证书的教学创新团队，创新职业教育与培训体系的办学形态，开发面向“X”证书的模块化课程体系。

仔细分析就可看出，现有的相关研究更多是从理论视角出发的思辨性研究，结合实际调查数据的研究还比较少。基于此，为了更为精准地分析问题并有针对性地提出解决对策，笔者所在的研究团队在结合上述研究成果的基础上，以问卷调查为主要研究方法，针对1+X证书制度现有主要问题与对策展开进一步研究。由于1+X证书制度涉及各级政府职能部门、职业院校、企业等众多参与主体，为了更客观地反映问题，本研究针对不同主体分类设计调查问卷，最终共收集到376份有效调查问卷。在376份调查问卷中，根据问卷填写人所在组织的分类，共有来自院校的问卷320份（涉及院校115所）、各级政府职能部门的问卷19份（涉及16个各级政府职能部门）、培训评价组织的问卷13份（涉及13个培训评价组织）、非培训评价组织企业的问卷24份（涉及22家企业）。

二、1+X证书制度实施中的主要问题

（一）制度体系不完善，职责划分不明确

制度体系建设在1+X证书制度中属于顶层架构设计的核心内容，起到让实施过程规范、有序的关键作用。在2019年12月教育部发布的《中华人民共和国职业教育法修订草案（征求意见稿）》中已有表述：“实施职业教育应当根据经济和社会需要，结合职业分类、职业标准等，实行学历证书、培训证书、职业资格证书以及体现职业技能等级的证书制度。”可见，“X”证书在职业教育法规体系中已经有所考量。目前，在操作上也已经有成型的做法，主要是由教育部委托其下属的职业技术教育中心研究所遴选培训评价组织和证书，并对遴选机制进行规范。相关的职责分工虽然已经较为清晰，但从整体的制度体系建设视角来看仍存在不少问题，主要表现在以下三个方面：

第一，省级行政部门的职责有待增强。我国的院校绝大部分由省管或市管，企业也遵循属地管理的原则。服务地方经济发展是职业教育办学的主要目的之一，广大院校和企业自然特别需要在地方特色支柱产业上有所作为。因此，需要将1+X证书制度实施的更多职责下沉到省教育厅、省人社厅、省发改委、省市监局等省级政府职能部门。但是，目前国家层面已制定《职业技能等级证书监督管理办法（试行）》《职业教育培训评价组织遴选与监督管理办法（试行）》，省级层面却尚未出台专门的规章。

第二，院校及企业的职责有待明确。显然，培训评价组织成为1+X证书制度实施的关键组织，但落地实施离不开院校和企业。首先，这是因为参加培训和考证的主流群体是试点院校的在校学生和试点企业的在岗职工。其次，这是因为培训评价组织的工作需要试点院校及试点企业的参与。最后，培训、考证、认证的具体实施工作需要由试点院校和试点企业来执行。由此，试点院校及试点企业的职责需要以部门规章的形式进一步加以明确。

第三，需要进一步补充相关实施细则。尽管“X”证书的研制、组考等具体工作不需要教育、人社等政府职能部门的参与，但为了规范“1+X”证书制度实施过程中各参与主体的行为，有必要进一步补充相关实施细则。例如，教育部应当出台有“双随机、一公开”的监督工作实施细则、培训评价组织工作的绩效评价工作实施细则等。

（二）支持政策较为笼统，缺乏针对性和可操作性

出台支持政策的目的是调动各种参与主体实施1+X证书制度的积极性，因此，针对不同的参与主体，支持政策显然应有所不同。但是，整体来说，目前的支持政策还相对笼统，针对性和可操作性不强，不利于制度落地。这突出体现在两个方面：

第一，对培训评价组织的支持政策有待细化。在《职业教育培训评价组织遴选与监督管理办法（试行）》中指出要对培训评价组织“扶优、扶大、扶强”，但并未给出细化的扶持政策。从收回的13份培训评价组织问卷来看，培训评价组织的主要收入来源是考试费、证书制作费等。虽然培训评价组织收费的名目有9个，但访谈情况表明不少培训评价组織并不能在“X”证书业务中盈利，暂不能完成自身造血循环。在这9个收费名目中有的还存在合理、合规性的争议，如教材征订被院校垄断并且没有折扣。

第二，对试点院校的支持政策有待完善。针对第一批和第二批1+X证书制度试点院校，2019年中央财政通过现代职业教育质量计划专项资金转移支付，对试点工作予以奖励和补助。资金下达到各省后，下拨到各院校的方式有所不同，有的按试点证书对口专业的在校生规模拨付（如山西省）;有的按每个试点证书给固定的奖励和补助额度（如广东省）;有的按每个试点证书对口专业给固定的奖励和补助额度（如湖北省）;有的仍按现代职业教育质量计划专项下拨，但明确可用于1+X证书制度试点工作（如江苏省）;有的在统计1+X证书制度试点具体规模情况的基础上再行确定下拨办法（如湖南省）。对开展1+X试点工作所获的资金拨款方式，收集的320份院校调查问卷中，选择“按试点证书对口专业在校生规模拨付”的占18.44%，选择“按试点证书给予固定奖励和补助额度”的占11.88%，选择“按职业教育质量计划专项下拨”的占10.0%，选择“根据试点具体情况确定下拨办法”的占15.31%，选择“其他方式”的占22.19%，选择“无专项财政拨款”的占比14.06%，选择“不清楚”的占8.12%。可见，大部分省份并没有将1+X证书制度试点明确为省级职业教育重点项目，尚未统一财政支持政策，因此也还没有项目认定、绩效考核、监督管理的明确支持政策。

（三）证书效力不足，社会认可度不高

“X”证书的效力正在引起学术界、教育界、企业界的热议，如何提升“X”证书的含金量，这是摆在1+X证书制度参与各方面前的现实问题，特别是给培训评价组织带来了严峻的挑战。

一方面，“X”证书能否得到行业认可仍存在争议。“X”证书不会加盖政府职能部门的行政公章，不是由政府职能部门负责发放，而是由培训评价组织颁发，而培训评价组织多为企业，企业颁发的证书能否得到认可，这本身就存在较大的争议。一些学者认为，不同企业的岗位技能要求不同，选择人才的标准无法统一，很容易出现不认可其他企业颁发的“X”证书的现象;还有一些学者担心，认证过程中可能会导致垄断行为。

另一方面，“X”证书的公信力及认可度有待检验。检验行业企业是否认可“X”证书，能否帮助企业选人用人，需要把“X”证书放到市场上去检验并收集统计数据进行科学分析。但由于“X”证书推出时间尚短，能否得到行业企业的一致认可还有待实践的进一步检验。一般至少需要数年的时间，才能比较客观地反映“X”证书的真实表现情况。

（四）培训评价组织性质有待明确，能力有待考验

虽然培训评价组织的职能已经基本清晰，但在1+X证书制度实施过程中仍存在很多实际困难。

一是存在公益和盈利的突出矛盾。目前，国家层面已发布相应文件、制定相应制度，明确培训评价组织的公益性质，约束培训评价组织的行为，不允许捆绑推销和收费。但是，培训评价组织本身是企业法人或社团法人，需要有所盈利来提升自身的造血功能以保持发展。

二是面临资源整合能力的考验。培训评价组织不仅需要整合行业企业、院校在经费投入、教育教学、工程实践等方面的资源来共同实施1+X证书制度，还需要整合行业企业专家、院校教师共同研发等级标准、考核标准、教材和教学资源等。

三是组织性质处于尴尬境地。现在已认定的培训评价组织大部分是企业或行业协会。如果明确培训评价组织为一种新的法人机构，则可能成为新的中介机构，且可能会失去所在企业或行业协会的支持;如果不明确为法人机构，则培训评价组织只能依附所在企业或行业协会运营。从人才培养的角度来说，培训评价组织既不是教育行政部门，也不是院校，对参与实施1+X证书制度的院校和企业均没有行政约束能力和管理权力，更不具备行政处罚权。

（五）院校实施有待深入，具体操作存在困难

目前，参与实施1+X证书制度的职业院校数量众多，在具体操作中所面临的困难也比较多，主要集中在以下方面：

一是证书培训内容融入人才培养方案尚需时日。院校的人才培养方案是培养人才的主要依据，如果变更一般要走较为复杂的论证及审批流程，如果从新生开始实施则存在3年的时间滞后。“X”证书的培训内容模块较多，如果将模块分散到人才培养方案的课程中进行教学，则很难在考证时取得较好的考试通过率;如果开设专门的“X”证书培训课程，则会导致为考证而设置课程;如果专门进行考证的强化训练，则又会存在培训内容游离于人才培养方案之外的问题。目前，大部分院校的做法是进行专门的培训或开设专门的课程。

二是部分专业是否实施1+X证书制度尚存争议。“X”证书的作用之一是为企业提供人才技能水平评价的依据，而有的院校部分专业已取得较好的产教融合办学成效，毕业生广受企业认可、市场欢迎。在实施过程中，有的院校已经引入企业甚至是知名企业的认证（如华为的网络工程师认证），达到了较高的产教融合水平及人才培养评价效果。有的专业已经有较好的行业认证及其标准，如会计专业的会计师认证、计算机类专业的计算机技术与软件专业技术资格（水平）考试认证等。有的专业目前还没有相应的“X”证书。因此，不少院校基于前述原因认为没有必要再行实施“X”证书培训和认证。

三是与1+X证书制度紧密关联的学分制改革进展缓慢。1+X证书制度在院校内与许多改革项目有关联关系，包括但不限于认证课程的改革、学分制改革、学分银行等，而各个院校改革的实际情况不同，进度不一。学分制改革一直是痛点和难点，如果没有将“X”证书培训内容融入人才培养方案的课程体系中，就需要出台专门的“X”认证置换学分的规定。学分银行则在院校中还是新生事物，大多数在制订方案或还没有开始。

四是实施1+X证书制度增加了教职工的工作量。由于要在院校中开展“X”证书的培训与认证工作，必然会增加额外的工作量，这些工作量均需要有制度给予承认并兑现劳务费用，否则难以调动院校教职工参与的积極性。从收集的320份院校调查问卷来看，关于“教师在参与1+X试点工作中缺乏积极性的主要原因是什么”这一问题，选择“工作量大，缺乏与之配套的劳务兑现规定和制度”的占比也最多。

三、推进1+X证书制度实施的对策建议

（一）明确职责分工，建立完善的制度体系

在1+X证书制度实施过程中，政府职能部门不参与具体实施事务，但从规划、监管、保障规范有序、引导发展方向、支持参与主体五个方面开展工作。建议采取教育部牵头，人社部、工信部、国家发展改革委、国家市监局等部门协同的做法，明确横向和纵向上的职责划分。在横向上，改变原来由教育部、人社部分别组织实施的做法，由教育部牵头、人社部配合，共同开展遴选、监管、评价、支持培训评价组织和“X”证书的工作;由国家发展改革委负责价格监管，包括但不限于“X”证书的价格定价、考核费定价等;由国家市监局负责监管市场行为，包括但不限于“X”证书的垄断行为、强制销售行为的监管等。在纵向上，应按照属地管理原则，将实施1+X证书制度的工作职责更多下沉到省级政府职能部门。例如，可以由省教育厅牵头负责遴选、监管、评价、支持具有本土产业特色的培训评价组织开展“X”证书的相关工作，遴选、监管、评价、支持试点院校、试点企业的培训、考核等行为。

由于1+X证书制度牵涉面较广，所以需要更为完备的制度体系。建议在当前已有制度的基础上，按照职责划分继续补充完善相应制度。教育部应该牵头出台培训评价组织监管实施细则、培训评价组织绩效评价办法、1+X证书制度的财政奖补制度、“X”证书的定价制度等。各省教育厅应牵头出台“X”证书培训站和考核站的监管制度、“X”证书培训站和考核站的绩效评价办法以及各省的培训评价组织遴选与监督管理办法、“X”证书监督管理办法等。各培训评价组织、试点院校、试点企业也需要出台配套的制度对自身的工作内容、行为进行规范。例如，培训评价组织应出台“X”证书考核站和培训站建设指南、 “X”证书考核工作实施细则等;试点院校、试点企业应出台详细的培训管理、考核管理、教材管理制度等。

（二）加大支持力度，增强政策的针对性

支持1+X证书制度实施的关键在于调动培训评价组织、试点院校、试点企业以及院校学生和社会人员的积极性，从支持政策上来说应当“以项目推动为抓手，以市场调节为杠杆”。

第一，建议由教育行政部门牵头在国家及省级层面为培训评价组织设立并委托职业教育重点项目或科研项目。这些项目可以涵盖“X”证书技能等级教学标准开发、“X”证书技能等级考核标准开发、“X”证书课程教学资源开发、“X”证书教材开发、“X”证书考核系统研发等内容。在各级层面均可以政府购买服务方式委托培训评价组织服务项目，如设置和管理培训站、设置和管理考核站、组织实施区域范围内的技能等级考核等。上述职业教育重点项目、政府购买服务项目均应提出明确的绩效考核指标。对实施项目绩效突出、表现优秀的培训评价组织还可以给予一定的奖励和补助。同时，建议出台相关规定，明确培训评价组织可以收费的名目，如证书制作费、考核费、师资培训费、考评员培训费、研讨会会务费、推广会会务费、教材版税等。

第二，建议将1+X证书制度试点视同为同级别的职业教育重点项目，在国家、省、市（如果院校为市管体制）三个层面分别给予财政支持。对融入“X”证书培训内容的各级精品在线开放课程、特色专业、技能抽查标准研发、产教融合、支撑地方特色产业而设置的职业教育重点项目、科研项目予以优先立项支持。出台政策认定院校教师参加“X”证书的考评员、培训师培训可折算为继续教育学分，获得考评员、培训师资格、技能等级中高级证书可作为认定为“双师型”教师的依据。在国家、省、市三个层面的职业教育改革研究项目中明确支持开展1+X证书制度研究。对在1+X证书制度试点中绩效突出、表现优秀的院校给予财政奖补和荣誉激励。

第三，建議鼓励试点企业与试点院校联合考核、联合培训。对建立了“X”证书考核站和培训站的企业，可以优先认定为产教融合型企业。同时，新出台政策或套用已出台的各级人社行政部门对企业员工参与技能鉴定、技能培训的支持政策，对参加“X”证书培训、考核的企业员工给予补贴。同时，允许有培训和考核经验的试点企业对外招收培训学员和开展考核服务，获得培训和考核收益。

（三）增强证书效力，提升证书的社会认可度

调查问卷中关于“如何提升X证书含金量及社会认可度”这一问题，选择“用行业公约或联盟方式逐步扩大参与的行业企业规模”“采用知名龙头企业的岗位技能标准”的人数占比都较多。由此可见，要增强证书效力，不能简单通过行政手段来强制推行，而应更充分地发挥培训评价组织和龙头企业的作用。

第一，建议加快建立行业公约机制。公约内容包括但不限于“X”证书的适用范围、“X”证书的效力约定、“X”证书获得者的薪酬支持条款等。培训评价组织应牵头主动起草关于“X”证书的认证与使用行业公约，通过各种行业会展、研讨活动等平台，邀请“X”证书专业领域的企业参与到行业公约中，共同认可“X”证书。

第二，建议开放“X”证书建设主体。鉴于知名龙头企业及其岗位技能标准（或要求）在行业中具有较好的认可度的现实，建议培训评价组织以开放的心态，吸收行业知名龙头企业成为共同建设主体，吸收这些企业的岗位技能标准（或要求）进入“X”证书的技能标准中。“X”证书的各种研发工作、建设项目应尽可能多地吸收行业知名龙头企业及其专家团队来共同参与。在企业之间存在岗位技能标准不一致、技术规范不一致等冲突情况时，培训评价组织应主动作为协调者，对于在考核标准、技能标准内容上达成共识发挥积极作用。

（四）扶持培训评价组织，赋予适当权力

第一，要在明确培训评价组织性质的前提下赋予其适当权力。应明确培训评价组织为从事1+X证书制度业务的以公益性为主的企业或行业协会，其1+X证书业务不必脱离所在企业或行业协会。应明确培训评价组织可自主设立培训站、考核站并进行绩效考核与管理，可以允许其运用市场化手段对各培训站、考核站进行业务调节，但同时要接受教育行政部门的监管。

第二，要在符合政府相关政策规定的前提下提升其盈利能力。要允许培训评价组织在政府给定的微利政策前提下，想办法做大“X”证书的规模;同时，在承担1+X证书制度有关的职业教育重点项目、科研项目、政府购买服务项目方面适当予以倾斜，促进其不断提升自身盈利能力。

第三，要在推进1+X证书制度实施的过程中增强其资源整合能力。要引导培训评价组织在行业企业、职业院校等参与1+X证书制度实施的主体之间建立起专家委员会、推进联盟等横向组织，定期组织会商实施过程中发现的问题，共同研发和更新技能等级标准，共同开展项目研究、教材和教学资源建设等。

（五）促进院校自主实施，探索具体的实施办法

第一，积极探索课证融通的解决方案。课证融通是必然趋势，院校在证书培训内容还没有进入人才培养方案时可实施专门的强化培训，也可以通过置换课程的方式在非新生的专业人才培养中植入专门的“X”证书培训课程，新生则在新的专业人才培养方案中设置专门的“X”证书培训课程。如果学生技能水平普遍较好，且学校坚持让学生自主学习，则可以在人才培养方案中增设“X”证书的选修课。由于“X”证书培训涉及模块较多，最终应将“X”证书的学习模块融入专业人才培养方案的各个课程中，学习完课程即可自然参加“X”证书的考核。在实施了学分制的学校，学生还可自主提前学习，按自己的学习计划来参加“X”证书的学习与考核。

第二，选择合适的专业实施1+X证书制度。院校应根据自身具体情况，结合已有各种证书的类型来选择“X”证书。产教融合实施情况较为理想、已有行业知名或龙头企业认证的专业没有必要再引入“X”证书;已引入成熟的职业资格证书开展课证融通探索的专业应继续坚持;其他专业应紧跟1+X证书制度的实施步伐，引入专业对口的“X”证书开展试点。

第三，出台1+X证书置换学分的具体办法。如果有“X”证书培训课程，应有制度或方案将“X”证书的培训课程、取得的“X”证书置换成学分。这样，一方面可激励学生积极参与，另一方面可助力学生掌握职业技能。如果还没有实施学分制改革，应将“X”证书的培训课程、取得的“X”证书置换为专业课程。已经实现课证融通的“X”证书，则应有取得“X”证书的激励政策。学分银行也应积极尝试，将取得“X”证书作为学分积累和转换认可的依据。

第四，制定教职工参与相关工作的激励政策。应将“X”证书的考核站和培训站运转工作经费纳入学校的年度预算，列为1+X证书制度专项工作经费，在教务管理或技能鉴定工作部门设置专门岗位或增加从事1+X证书制度专项工作的岗位工作职责。教职工承担“X”证书的培训课程或考证强化培训，应为其制定教学工作量计算办法，建议教学课时费用适当高出非“X”证书课程。同时，要出台教职工取得“X”证书考评员、培训师资格的激励政策，让教职工积极参与“1+X”证书制度试点工作。

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