我国高校党内巡视法治理念的反思与培育

石书伟 王彦娜

(武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072)

高校党内巡视，即各级党的委员会设立专门机构，依照党内法规与程序对下级高校党组织领导班子及其成员进行巡察、纠偏的一项监督制度。它作为我党的一项制度创新，对高校各级领导干部预防和惩治腐败发挥了重要的功效，是党内廉政治理的“新利器”[1]。巡视制度的建立，标志着我党“将权力关进笼子里”，全面从严治党建设进入常态化。但随着我国法治建设的推进，高校党内巡视制度建设必须与法制化相契合，高校党内巡视既要彰显法治要义，又蕴含着强烈的法治期待。在高校党内巡视法治建设的过程中培育法治理念以实现高校党内巡视的良法善治，是高校党内监督制度建设的重要课题。

一、我国高校党内巡视法治理念的缺失与错位

法治理念，是“人们对于法治观念、理想、价值等一系列概念的集合体，是法治建设的内在精神和灵魂，是指导和调整立法、执法、司法、守法和法律监督的方针和原则。”[2](P11)高校党内巡视法治理念就是对巡视固有的性质、内在精神、方法、客体和价值理解和认同，也是对高校党内巡视法治形态的历史实现和逻辑结构。高校党内巡视法制化的实现，需要法治理念的正确指引。但综观我国高校党内巡视制度的发展，仍然存在着法治理念的普遍缺失与错位问题，其主要表现如下。

(一)法律意识的淡薄

“法律意识是指人们关于法律现象的思想、观点、知识和心理的总称，它表现为对探索法律现象的各种学说，对现行法律的评价和解释，人们的法律要求，对自己的权利、义务的认识，对法、法律制度的了解、掌握、运用的程度及对行为是否合法的评价等。”[3]健全的法律意识是良法善治的前提，也是促进法治精神发展的先决条件。法律意识会在民族传统和法治发展现状的影响下逐渐使公民形成一种对法治的无比尊敬、极度拜从的心理情感。这种心理情感在多次情感体验的正效应作用下，会不断促使人们高度认同法治的价值理想、高度践行法律法规、高度信赖法治的保障作用，高度评价法治的治理功效，一旦达成了这一认知境界，法治话语就会成为耳熟能详的生活用语，并体现在人民生活思维和生活方式的多个方面。

高校巡视监督的常态化及固有特质，要求巡视主体应具备健全的法律意识。但反观现实，在当代中国高校党内巡视存在着法律思维弱化、法治不被信仰等法律意识淡薄的问题。

第一，法治思维的弱化。法治思维是一种“符合法治的精神、原则、逻辑和要求的思维习惯和程式”。[4]“法治思维不只是法律知识的积累，也不只是价值取向的问题，它更是要在执政实践中体现为一种操作的可能性、技艺性和现实性。法律精神与法治理念不仅要成为官员的思维方式，而且要通过日常化的实践来彰显其价值。”[5]党的十八大提出要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力；但在高校党内巡视中，巡视主体习惯于片面追求政治效果的政治思维以及急功近利的纠偏思维仍普遍存在，而法治思维则普遍淡化。

第二，对法律的不信任情感。尽管“有人经常说中国法制不完善导致了一些问题的出现。其实，原因并不全是因为法制不完善，而是我们法律得不到真正的实行，其骨子里还有一个重要原因；许多人不相信法律”，而且，“在一个具有独特深厚历史文化传统的国度里，许多人崇尚的并非法律，而是追逐一种低层次下自然法则。正如《法律的真谛》一书所述那样，当人们不相信法律或者不相信法律能够为自己带来公正时，就会采取投机钻营甚至通过违法手段来寻求权力下的机遇、争取利益；这种个体‘精明’的普遍化、群体化必将造成整个社会成本的加大，最终损害的是每一个个体的根本利益”。[6]

党中央在实施“打老虎、拍苍蝇”的廉政治理战略中，一直把党内监督纳入到依法治国的整体发展战略中进行考量，并制定了完善的党内巡视法规体系来规范与指引党内巡视的有序展开；但在高校党内巡视中，某些巡视主体因为具有对法律本身的不信任情感，导致其不习惯于运用法律从严治党，从而在高校党内巡视中习惯于非法治化手段的操作，这就严重降低了高校党内巡视法治建设的实效性与权威性。

(二)法律至上观念的缺失与异化

法律至上，是指“宪法法律具有至高无上的地位与权威，不受任何集体和个人的僭越，任何集体和个人必须在法律范围内活动，否则将受到法律的追究。”[7]法律至上是法治精神的重要体现和原则之一，是人治与法治的分水岭。法律至上观念的异化是指“法律背叛了其主体——人，变成不以人为本，不以人为主体，不以人为目的和动力，而是以人之外的因素为本位与归宿，并与这些因素一道成为压迫和迫害人的力量。”[8](P36,37)法治在某种意义上是一种人们普遍存在着的法律至上观念的更新。美国学者昂格尔认为：“就最广泛的意义而言，法治就是相互关联的中立性、统一性及其预见性的观念。”[9]即法治就是普遍适用的神圣的法的观念。没有法律至上理念的催化和支撑，再完善的法治原则和制度将无法实现其内在价值。

改革开放以后，我们党吸取新中国成立后执政的经验和教训，反复强调党要在宪法和法律范围内活动。各级党委必须接受法律规范约束是作为党的根本大法——党章所宣布的：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”同时，各级党委必须接受法律规范约束也是党的新时期文件所要求的。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”，“全党同志特别是领导干部要牢固树立法制观念，坚持在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威”。

在党中央强调努力践行依法巡视的同时，高校党内巡视主体却出现了与党中央相背离的现象，出现了大量无视法律，违背法律，损害巡视对象法定权利以追求政绩的行为。其具体表现如下。第一，在制定高校党内巡视工作政策的过程中僭越法律及党内法规，从而否定了法律及党内法规的至上性，妨碍了巡视公平与正义的实现。从巡视依据上看，高校党内巡视具有明确的法理依据。《中华人民共和国宪法》《中国共产党章程》《中国共产党党内监督条例(试行)》《中国共产党巡视工作条例(试行)》等法律及党内法规构建了高校党内巡视法律体系，也为巡视工作政策的制定，提供了明确的法理依据及法律渊源。这就要求高校党内巡视主体在制定巡视工作政策过程中必须以此为依据，不得与这些法律及党内法规相冲突，否则将使高校党内巡视失去法理意义上的正当性。但从高校党内巡视政策制定的过程及内容上来看，违反法律以及党内上位法规的现象仍普遍存在。第二，巡视实施工作中规则至上观念的缺失。法治的核心要求是规则至上，任何人和行为都不可僭越规则。巡视工作的实施和创新都应在现有法律及党内法规等规则框架内展开。但在实际巡视的过程中，巡视主体仍存在有规不依、执规不严、违规不究的问题，同时各种潜规则仍屡禁不止。这在一定程度上纵容了党内腐败行为，降低了高校党内巡视的公信力与权威，动摇了普通党员的法治信仰。第三，割裂法律权威与党的权威的一致性。当前，在我党的建设与发展过程中，政策宽松、权力下放、效益优先带来了地方党委创新及普通党员自由度的增加。如何正确处理法律权威与党中央权威是一个比较突出的问题。随着社会条件的变化，法律权威也表现出新的内涵。在笔者看来，党的权威构成法律权威的重要组成部分。从这个意义层次上来说，法律权威与党的权威不仅不矛盾，而且还是直接相关，甚至有时可以相互等同。但在高校党内巡视的过程中，借口树立党的权威而置法律权威于不顾，或者借法律权威之名削弱党的权威的现象，仍时有发生。

(三)正当巡视程序理念的虚无

正当程序，即“道德上的合理性与法治上的合法性”[10]。正当程序是“程序所具有的独特的道德内容和伦理价值，这种道德内容和伦理价值不仅体现在功利性层面，而且更多地体现在正义性层面”[11]。正当程序理念是“道德上合理性与法治上合法性的统一，是程序正义理念的承载”[12]。因此，正当程序理念是高校党内巡视实体法律法规体系的具体化，是连接高校党内巡视法治与正义的桥梁，是实现高校党内巡视公平、公正与正义的共同追求，也是保证巡视工作在道德上合理性与法治上合法性有机统一的关键。但是当前高校党内巡视制度建设中，正当程序虚无理念仍然存在，主要体现如下。

第一，高校党内巡视主体程序理念虚无。高校党内巡视程序理念作为一种道德价值追求，对高校党内巡视制度的建构与完善起指导作用。巡视主体程序理念的淡薄，导致其在巡视实践中将个人主观意识凌驾于法律权威之上，不按程序办事，从而使得法律工具主义思想泛滥。第二，高校党内巡视工作实践缺乏正当程序理念指引。高校党内巡视程序包括巡视组的设置程序、询问程序、处置程序等。在高校党内巡视过程中，由于缺乏正当程序理念的指引，导致巡视组设置任意、询问方式不当、巡视内容错位、处置程序有失公正的现象时有发生。第三，高校党内巡视工作规范程序的缺失与不足。西方有句著名的法谚：“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现。”程序正义正是这种“看得见的正义”。当下高校党内巡视既规定了听取汇报、接待来访等九项工作方式，又规定了巡视准备、巡视了解、巡视汇报、巡视反馈和巡视督办五步主要程序，在纵向和横向两个维度上对巡视程序有了较为完备又不失操作性的设计，从而让巡视场域中的在场者和旁观者都真正看得见。然而，在高校党内巡视中，巡视主体不遵守上述工作程序、侵犯巡视对象权利事件，仍难以杜绝。

二、我国高校党内巡视法治理念实践的阻碍因素分析

社会主义法治理念是符合现阶段中国国情的科学理念，是法治建设与发展的文化支撑，是法治持续发展的动力和源泉。高校党内巡视制度自建立起，在反腐倡廉和纯洁干部队伍过程中取得了相当大的成效。十八大以后，党中央进一步修订实施《中国共产党巡视工作条例》，以党内法规形式对巡视制度进行规范。然而，我们不能否认在高校党内巡视法治理念的实践过程中仍存在一些阻碍其发展因素。

(一)传统“人治”思想阻碍高校党内巡视法治理念的培育与提升

“人治”思想在古代中国根深蒂固，“人治”是相对于法治而言，从历史意义上说就是“朕即国家”“言出即法”，从现实意义上说就是凭借主观意志办事，有法不依，执法不严，违法不究。中国传统的法律文化是以小农经济为基础，以儒家思想为依托，并辅之以宗法伦理，倡导“为政在人”思想和法律工具思想，“一切以君主利益为转移的人治传统，导致在中国传统政治文化中，不注重制度的设计与完善，或者对已设计的制度不重视执行，只注重谋略、策略等”[13]。这些传统的人治理念，对当今高校党内巡视法治理念的培育产生了深刻影响。

1.传统“为政在人”思想的束缚

传统儒家思想主要是以孔孟为代表的，倡导“仁政”，提倡“治国以礼”和“为政以德”。儒家“为政在人”思想在以小农经济为基础的古代封建社会起到了一定的积极作用，通过倡导施行仁政，促进人与人之间的和谐，有效地促进了统一的多民族国家的长效发展。然而，实现高校党内巡视法制化，应该打破传统人治理念的束缚，以适合我国基本国情的社会主义法治理念为指引。在实践中，传统人治思想导致高校党内巡视领导干部独断专行，缺乏与下属和其他监督机构的有效沟通，缺乏对巡视主体的权力制约机制，巡视领导干部个人主观意识浓厚，不敢硬碰硬，而且古代“刑不上大夫，礼不下庶人”的思想与法治社会中法律面前人人平等相悖，这就给当今高校党内巡视法治理念的培育和普及带来了很大的阻碍。

2.法律虚无主义与工具主义观念的误导

首先，法律工具主义就是将法律视作一定主体达到一定目的工具的观念。我国古代历朝历代都将法律当作维护王权和社会稳定的工具。法律工具主义观念主要表现在国家主义的法律本位思想和法律依附权力的观念，这对我国高校党内巡视法律实践和法治建设的进程产生了巨大的阻碍。在高校党内巡视的法律实践中，法律工具主义观念的盛行导致政府过多干涉高校党内巡视活动，从而造成地方保护主义。此外，巡视监督工作一味追求效率，忽略了对巡视监督的公正和正义的追求，造成了巡视监督工作的本末倒置。

其次，法律虚无主义的泛滥。建国之初，随着各级党委直接行使国家各职能机关权力的执政体制模式的形成，地方各级党委主要贯彻执行党中央和上级党委的政策、决议，再加上我国长期处于法律匮乏状态，这就造成了各级党委在执政实践中缺乏法律意识，缺乏贯彻执行法律、接受法律约束的意识，致使党内法律虚无主义横行。改革开放以来，我党尽管一再倡导依法治国、依法执政，但权大于法等法律虚无主义观念仍在巡视主体中普遍存在，在高校党内巡视中集中表现为由于巡视主体掌握各级高校的最高监督权力，因而可以不受法律约束。

(二)中西法治理念的冲突导致对巡视法治理念的曲解

十八大以后，党在总结建国以来法治建设中经验的基础上，赋予了中国特色社会主义法治新的内涵，将法律文化的建设提高到与法律制度建设同等重要的地位，加强对法治普世精神的宣传，将民主法治、公平正义、自由平等作为法治建设的价值追求。西方法治理念与思想对我国法治理念的形成和发展产生了重要影响，但是由于国情、政体、文化等多方的差异，西方法治理念与思想在与我国社会主义法治理念的交融过程中产生了一定的冲突，从而对高校党内巡视法治理念造成了曲解。主要表现为片面理解西方“宪政主义”“共和主义”和“民主主义”，将西方政府法治建设的理念逻辑全盘吸收，导致在高校党内巡视法治理念的选择上出现了多元化的局面，动摇了社会主义法治理念在高校党内巡视法治建设中的核心地位。例如西方宪政主义追求的是“既要建立一种具有维持为实现共同体的目的而需要的稳定和秩序的治理权力，同时又要通过这种权力进行界定和从结构上给予安排而防范暴政，保障自由，主要是通过政府内部结构安排，相互制约分权或通过法治路径，实现对权力的制约来实现”[14]。当前我们高校党内巡视的机构设置还缺乏一定的科学性和完整性，对高校党内巡视权力的监控机制尚在探索之中，过分追求西方这种分权制衡的治理理念，会动摇党对高校党内巡视工作的领导地位，不利于中国特色高校党内巡视法治理念的长效发展。

(三)巡视法制体系的疏漏削弱了高校党内巡视法治理念培育的基石

巡视法治理念，并不是巡视主体的一种先天存在，它的后天形成也不具有自发性这一特征，而必须经历对法治的认知—信赖—笃信的心理过程，在这一过程中，巡视的良法善治在很大程度上对法治理念的培育与提升起到了催化与支撑作用。可见，高校党内巡视法治理念的培育需要以良法为基础，但高校党内巡视法制在实际的建设过程中还存在很大的疏漏。

第一,缺乏统一的巡视监督法律体系。法治的基础和前提是需要有良法的支撑，高校党内巡视法治的实体法律体系主要是指规定的高校党内巡视活动权利与义务的法律规章制度，现行高校党内巡视活动主要依据党内巡视条例为指导，各级纪委依据此条例制定实施细则作为巡视活动的依据，此外，党章和党内监督条例也对巡视活动做出了一些简单的规定和指导，但内容单一。高校党内巡视监督作为高校从严治党的重要方式之一，首先需要一套真正意义的良法，党内法规监督制约的对象仅为党员干部，对于非党员干部的监督存在局限性。其次，仅仅依靠一部巡视条例和其他若干的规章制度，在理论和实践上都很难对高校党内巡视活动进行科学合理的指引。在配套法律规章制度建设上尚缺乏一套完整的、统一的监督、预防和惩治腐败的法律体系。最后，巡视条例在实际指导巡视工作中权力与责任界定的模糊在一定程度上导致了高校党内巡视主体在行使巡视权能时权责的失衡。

第二,缺乏对巡视工作的实施细则。虽然《中国共产党章程》《中国共产党党内监督条例(试行)》《中国共产党巡视工作条例(试行)》等党内法规形成了较系统的对高校党内巡视的指引规范，但都过于抽象，难以具体实施。而法的价值更重要的是法的实施，因此，制定相应配套的实施细则对于培育巡视法治的理念具有十分重要的现实意义。

三、我国高校党内巡视法治理念的重塑与培育

高校党内巡视法治理念的本质与社会主义法治理念具有内在的一致性，即必须坚持党的领导，坚持马列主义、毛泽东思想的指导地位，坚持人民民主专政，坚持立足基本国情，坚持与时俱进和改革创新。因此，应该积极培育和重塑高校党内巡视法治理论，“推进国家治理体系和治理能力现代化，高度重视法治问题，采取有力措施全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，建设法治中国”[15](P3)，坚持社会主义法治理念不动摇，在实践中进一步丰富和完善高校党内巡视法治理念。

(一)塑造高校党内巡视法律至上观念

在法治社会法律的权威至上，法律对权力进行监督和控制。“在法律行使的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事。”[16](P371)法律至上原则是法治的一个重要含义，宪法和法律是神圣不可侵犯的，具有至高无上的权威，一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。塑造高校党内巡视法律至上观念，就应该增强巡视法律法规的权威，实现巡视领导干部对党内法规的服从和忠诚，确保巡视主体在法律授予权力的范围内行使巡视监督权，防止法律至上观念异化。

第一，对高校党内巡视主体重新诠释法律至上的正确内涵，进行法治精神和宪法原则的宣传教育，进一步明确当法律与个人意志发生碰撞时法律高于人的意志的观念，巡视主体在高校巡视过程中其行为不得超过宪法和相关法律的规定，一切违法或违宪行为都必将受到追究。第二，确保巡视机构的独立性，严格监督权力的执行。明确巡视机构的工作人员在巡视监督中真正做到对法律负责，而不是听命于少数人的个人主观意志，针对有法不依，执法不严、违法不究的行为，予以严厉惩处以树立高校党内巡视法规至上的权威。第三，正确处理法律至上和政治原则之间的关系，坚持法律至上与政治原则之间的统一。法律至上是对掌握权力的政治人物行为的制约，法律的制定要与政治和人民的意志相辅相成，避免法律至上和政治原则出现冲突。

(二)构建高校党内巡视的正当程序

高校党内巡视法治的程序以高校党内巡视的相关实体法律制度为实施前提，其核心就是巡视程序的正义性。罗尔斯认为，“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样，一种理论无论多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，法律和制度不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。”[17](P2)程序正义作为法治的一种理想，是对正义的一种追求，制约着权力的运行，实现高校党内巡视法治程序的正义就是追求正义的法制模式和实现制约巡视监督权力的法律手段。

正当程序是巡视法治的核心形式，公正的巡视程序能体现出党内巡视权力的科学配置与程序约束，也能体现巡视对象权利在程序中的应有保障。由于历史与现实原因，高校党内巡视一直存在重实体轻程序倾向，因此，构建巡视正当程序对培育巡视法治理念具有十分重要的意义。党的十七大报告十分重视程序建设问题，如强调要“推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化”等，这充分证明我党的程序意识已初步确立。因此，在高校党内巡视中应遵循与培育民主、公开、公正的程序理念。

第一，树立高校党内巡视程序正义的理念。在巡视主体中积极倡导程序正义的理念，对法律的品性进行重新铸造，重视程序法的作用，赋予巡视程序以独立的地位。在程序法的指导下，规范高校党内巡视机构的工作程序。

第二，巡视程序正义的实现有赖于巡视主体的法律理性。法律理性是巡视主体经过长期的专门化训练和实践形成的一种思维方式和工作习惯，加强对程序正义观念的培育，应从思想意识上矫正传统重实体轻程序的观念，从源头上树立巡视程序的正义性观念。“法律是一种文明，法律实践是一种教化，程序正义可以培养全面的、自觉地守法意识，克服把法律看作是异己的力量的法律意识，重构整个民族的法治心理。”[18](P250)确立高校党内巡视程序的相关原则，例如加强巡视程序主体的中立性，培养巡视主体的程序主体的理性；保障巡视程序的平等参与，增强巡视程序的公开、透明；加强对巡视程序正当性的监督；完善党内法规的制定程序，优化巡视监督对象的权利保护与救济程序。

(三)追寻高校党内巡视的良法与善治理念

高校党内巡视的良法理念，即遵循“在法的内容方面，必须合乎调整对象自身的规律；在法的价值方面，必须符合正义并促进社会成员的公共利益；在法的形式方面，必须具有形式科学性”[19]。高校党内巡视的善治理念就是倡导巡视监督取得最大公共效应，其本质在于加强高校党内巡视主体与普通教职员工的联系与合作，倡导高校党内巡视监督的公开、透明、合法、责任与效率的有机统一。实现高校党内巡视良法与善治是广大人民群众意志和根本利益的反映，符合公平与正义的准则，有利于实现高校党内巡视法治建设“外在规则体系与内在价值体系的一致性，逻辑上的自足性以及内容上的全面性”[20]。

第一，明确高校党内巡视的良法理念，确立高校党内巡视规则制定的价值归宿和目标。确保制定的高校党内巡视法规符合社会正义的基本原则和法的应然状态，积极推进以人为本的高校党内巡视立法理念，摒弃传统立法中阶级至上观念；积极倡导民主的高校党内巡视立法理念，提高普通教职工立法听证参与热情，从制度上保障高校党内巡视民主立法的沟通、交流与利益协调。

第二，追寻高校党内巡视善治理念。推动高校党内巡视监督的民主治理，实现广大教职员工的共同参与，扩大巡视监督的交流路径，最大范围地集中教职工的智慧；加强高校党内巡视依法治理理念的推进，确保高校党内巡视按照法治的轨道发展，通过法律对高校党内巡视权力进行规范和约束，保障高校党内巡视的善治。

总之，高校党内巡视法治理念的重塑与培育需要社会各方的共同努力。全面深化改革、推进国家治理能力现代化，建设社会主义法治体系与法治国家的总目标对进一步丰富和完善高校党内巡视法治理念提出了更高的要求：在坚持中国特色社会主义法治道路的前提下，在中国特色社会主义法治理念的指引下，培育和塑造符合我国基本国情的高校党内巡视法治理念，推动高校党内巡视的法治建设，实现对权力监督主体的监督，向崇尚法治、信奉法治和厉行法治的社会迈进。