美好生活承载与区域绿色治理的“长江经济带样本”——基于相关文献的综合分析

杨丞娟

(武汉轻工大学 管理学院，湖北 武汉 430048)

20世纪中期以来，以牺牲环境为代价换取经济增长的“黑色”发展模式与“先污染、后治理”的“褐色”前进路径弊端日显，环境污染、生态恶化等问题倒逼人们深刻反思经济增长与可持续发展的关系。2020年突如其来的新冠肺炎疫情，再次向人类发出警示：如果不能与自然和谐相处，终将为自己的行为付出沉痛代价。习近平总书记在数次出访中，无不强调山水保护、绿色发展、生态守护等可持续发展理念。绿色治理融合了“善治”的价值理想、“治理”的实践路径与“可持续”的发展预期，是国家治理体系和治理能力现代化的高效承载。

作为新一轮改革开放转型实施新区域开发开放的重大国家战略载体，长江经济带贯穿东中西，连通沿海沿江沿边，串起陆海双向对外开放走廊，是具有全球影响力的区域经济协调发展主体。作为全国生态环境链条中的重要一环，长江经济带自上升为国家战略以来，便一直践行“共抓大保护，不搞大开发”的绿色发展理念。然而实践中的行政壁垒、条块分割、无序竞争等问题和现象仍然十分突出，要想治好“长江病”，下好“一盘棋”，就要在“绿色治理”原则指导下打破行政壁垒，统筹资源，优势互补，实现长江经济带绿色协同治理。

一、绿色治理演进与内涵

人类对绿色治理的探索是从“绿色GDP”“绿色经济”“可持续发展”“绿色发展”等角度展开的。1946年英国经济学家约翰·希克斯(John R. Hicks)提出“绿色GDP”与“可持续收入”(Sustainable Income)思想，指出只有全部资本存量随时间保持不变或增长的发展才可持续。此后，Pearce & Atkinson(1993)[1]、Pearce等(1996)[2]从可持续发展衡量角度，Johnston等(2005)[3]、Kawase等(2006)[4]从减少碳排放角度，Treffers等(2005)从构建可持续能源系统角度[5]，Koji等(2007)从建立低碳经济的角度[6]， Pushpam(2010)从生态系统和生物多样性角度[7]，分别对绿色经济进行了进一步探索。联合国环境规划署(UNEP)、国际货币基金组织(IMF)、世界银行(WF)、国际绿色经济协会(IGEA)等国际组织也从理论阐释、实践应用及方案制定等多方面致力于“绿色经济”研究与推广。

中国对绿色发展的研究始于联合国开发计划署驻华代表处所著的《2002年中国人类发展报告：绿色发展 必选之路》，报告分析了中国面临的环境挑战，首次明确提出中国应实现绿色发展与可持续发展[8]。王玲玲和张艳国(2012)从环境、经济、政治和文化等子系统对绿色发展内涵进行系统阐述[9]。胡鞍钢和周绍杰(2014)认为绿色发展是在“经济-自然-社会”三大系统之间复杂交互共生作用前提下，形成的“绿色增长(Green Growth)-绿色财富(Green Wealth)-绿色福利(Green Welfare)”“三圈”耦合关系(Coupling)[10]。黄志斌等(2015)用“主题-基础”和“载体-归宿”关系将“绿色发展-绿色资产-绿色福利”进行了辩证分析和有机统一[11]。邬晓霞和张双悦(2017)则以“十五”到“十三五”四个“五年规划纲要”为依托，梳理和提炼出20多个与“绿色发展”有关的政策概念，充分体现出我国在“美丽中国”顶层设计指导下，从国家战略层面对绿色发展的重视及不断探索与充实完善的过程[12]。

在绿色发展强调绿色、协调与可持续发展基础上，绿色治理进一步强化了多元主体参与和协同治理。具体而言，“绿色治理与绿色发展是手段与目标、量变与质变及战术与战略的辩证关系，要实现绿色可持续发展目标，就需要建立一套包括思维、原则、方式的绿色治理行动策略”[13]。然而，关于绿色治理内涵的代表性观点包括：廖小东和史军(2016)的“绿色治理机制说”，强调绿色治理的“机制”属性，即治理主体多元、治理领域全面、治理系统开放和治理目标长远[14]；苑琳和崔煊岳(2016)的“绿色治理系统说”，突出绿色治理的“系统”属性，表现为政府绿色治理子系统的主导和关键作用，社会绿色治理子系统的根本和基础作用，以及市场绿色治理的直接和支柱作用[15]；史云贵和刘晓燕(2019)[16]、史云贵和刘晴(2019)[17]的“绿色治理活动过程说”，着重绿色治理的“共同”属性和“绿色”本初属性，即价值观、经济、社会、生活、文化等全领域的绿色目标。

综上，“绿色治理”具有以下属性：第一，“绿色”是绿色治理的基本属性；第二，“多元”是绿色治理的主体属性；第三，“全面”是绿色治理的对象属性；第四，“协同”是绿色治理的路径属性；第五，“可持续”是绿色治理的目标属性；第六，“满足人民对美好生活的向往”是绿色治理的价值属性。由此，文章将绿色治理定义为：绿色治理是为了满足人民对美好生活向往的需求，以政府为主导，社会多元主体共同参与，通过共建、共享、共赢、共治的绿色治理理念和协同治理体系，实现政治、经济、社会、文化、生态等各领域、全系统的绿色、高效、协调与可持续发展。

二、绿色治理逻辑：美好生活向往与治理价值承载

(一)绿色治理源于人类对美好生活的本初向往

科技进步、经济发展给人们的生产生活带来便利与效率的同时，也预埋了风险与隐患。当人们逐渐意识到终将要为自己的行为付出代价时，保护环境便成为一些有识之士的使命与担当。从亨利·戴维·梭罗(Henry David Thoreau)1854年在《瓦尔登湖》中对淳朴自然田园生活的描述，到由约翰·缪尔(John Muir)1892年与志同道合的环保主义者在美国成立第一个民间环境保护组织“谢拉俱乐部”(Sierra Club)拉开现代环境保护运动的序幕，从20世纪30年代保罗·西尔斯(Paul Sears)《马可布的沙漠》推动资源保护主义向生态学转型，到蕾切尔·卡森(Rachel Carson)1962年出版的被公认为人类绿色生态意识觉醒标志的《寂静的春天》中敬畏生命与自然的人文情怀，再到1968年人类生态意识从觉醒走向成熟的里程碑“罗马俱乐部”(Club of Rome)的诞生，无一不体现出人类对环境破坏的痛心疾首和对美好自然的向往追求[16]。

(二)绿色治理是可持续发展的治理价值承载

在公共治理领域，绿色治理作为治理的价值承载，由国家、政党、政府和社会在实践中逐步落实。20世纪初，美国总统西奥多·罗斯福(Theodore Roosevelt)在任期内制定了一系列环境资源保护政策，尤其是对森林、矿产与石油等自然资源的保护，为美国经济与社会的可持续发展奠定了重要基础。

20世纪90年代后，各种社会自治力量不断发展壮大，并对公共生活产生了日益重要的影响，聚焦于引入市场机制和企业技术解决“政府失灵”问题的新公共管理思潮日渐式微，取而代之的是强调善治与多主体参与的治理理论，世界各国由此掀起了治理热潮。然而根植于域外情境的治理理论被引入中国后却出现解释乏力困境，治理理论本身的缺陷以及我国经济与社会发展的实际情况促使我们必须探索与构建立足于我国国情的治理框架和理论。

顺应经济与社会可持续发展的客观需要，党和国家对指导战略作出了重要调整和布局：从十八大的“五位一体”布局到十八届五中全会的“美丽中国建设”，再到“十三五”规划的“五大发展理念”，无不体现出党和国家对于绿色治理的支持与期待(见表1)。在经济新常态背景下，以绿色治理理念指导和引领长江经济带发展，实现长江经济带转型升级与区域治理的路径飞跃，为更大范围内国家发展战略实施提供区域经验支持与实践参考。

表1 长江经济带绿色治理国家战略

三、绿色治理区域实践：长江经济带样本

(一)长江经济带绿色发展水平测量

作为绿色治理的生态基础，经济发展与资源环境的关系、绿色发展水平的衡量与测度一直是学者们聚焦的重点(见表2)。杨顺顺(2018)构建包含3个一级指标、7个二级指标以及36个具体指标的评价指标体系，采用层次分析法(AHP)和灰色关联分析法(GRAP)联合模型对长江经济带沿线11个省市2011～2015年的绿色发展水平进行了增长度、承载力和保障力方面的测评[18]。陈晓雪和徐楠楠(2019)构建包含5项一级指标与22项二级指标的评价体系，运用综合指数法和Q型聚类分析法，从时间和空间两个维度对长江经济带沿线11个省市2007～2017年的绿色发展水平及其演化格局进行了测算[19]。此外，更多学者从工业、产业、城市、乡村、环境等角度对长江经济带绿色发展及其效率进行研究和测算(见表3)。李琳和张佳(2016)[20]、吴传清和黄磊(2018)[21]对长江经济带工业绿色效率与绩效进行了测算与比较分析，分别得出了长江经济带工业绿色发展水平在2004～2013年总体偏低和2011～2015年呈上升态势且整体处于全国中等靠后水平的结论；高红贵和赵路(2019)[22]、陈佳敏和霍增辉(2020)[23]对长江经济带产业绿色水平进行了测算和分析，均得出长江经济带产业绿色发展整体水平呈下、中、上游地区依次递减的趋势；马双和王振(2018)[24]对长江经济带城市绿色发展进行了评价分析，得出长江经济带2016城市绿色发展水平整体不高、区域发展不平衡等结论。杨丰潞和杨高升(2020)[25]运用R聚类-变异系数法筛选确定城市绿色发展水平评价指标体系，通过社会网络分析法构建相关评价模型，从整体评价、梯度分布和空间格局三个角度对长江经济带沿线33个城市的绿色发展水平进行测算和评价，得出长江经济带主要城市绿色发展水平差异大且特色鲜明的结论。

表2 长江经济带绿色发展水平测度指标体系及研究方法-整体测度

通过梳理，可以发现长江经济带绿色发展水平不论是整体还是某个角度，从时间维度来看都处于不断提高趋势，从空间维度来看则存在着上、中、下游总体向好但发展不平衡甚至差异较大的态势。而在对策方面，除生态角度提高资源环境承载力和抗压力，经济角度优化产业结构、促进技术创新等措施外，推动不同城市或地区之间的协同发展，探索政府主导、多种社会力量共同参与的绿色治理被认为是实现长江经济带可持续发展的重要保障。

(二)长江经济带绿色治理现实困境

1.生态困境：环境承载超负荷

作为我国重要的流域经济带和沿江生产生活的基础和保障，长江经济带的水资源环境却不容乐观。根据《中国统计年鉴2020》相关数据，截至 2017年底，长经济带废水放总量为3103783万吨，占全国废水排放总量的44.36%，其中主要有毒有害物质氨氮、铅、镉、六价铬、砷的排放量占全国的比重分别为47.67%、58.98%、60.325%、70.4%和77.41%。长江经济带的发展不仅耗费了全国大部分水资源，也成为全国排放废水中有毒有害物质的主要载体，因此，生态环境尤其是水生态环境治理仍然是长江经济带绿色治理面临的首要问题。

2.经济困境：地区发展不平衡

在长江经济带沿线11个省市中，下游江浙沪地区的GDP占长江经济带经济总量的一半，而中上游不少地区仍处于欠发达的发展阶段，生产力水平低下，经济发展落后，人民生活困苦。根据《中国统计年鉴2020》相关数据，2019地区生产总值最高的江苏为99631.52亿元，而最低的贵州仅有16769.34亿元，前者为后者的近6倍；2019年城镇居民人均可支配收入最高的上海为73615.3元，最低的贵州为34405.2元，前者是后者的2倍多。与此同时，在上、中、下游不同板块内部，也存在着发展不平衡的问题，一些大城市或者中心城市对周边小城市的要素资源有着很强的吸引与集聚效应，容易形成具有很强向心力和凝聚力的“增长极”。这种集聚一方面有利于城市化的发展，但另一方面也会对周边区域形成“虹吸效应”，造成人口、资本和产业的进一步集聚，一些小城市会因此面临巨大的发展挑战和衰败风险，由此形成更大程度的区域发展不平衡。

表3 长江经济带绿色发展水平测度指标体系及研究方法-分类测度

3.政治困境：权力运行守旧制

传统的权力运行体系建立在“科层制”框架之上，服从自上而下、层级节制的规则，是一种“金字塔”式的单一权威中心结构，强调权力运行的单向性和闭合性。行政区划的条块分割使得各级政府必须严格遵循“下级服从上级，地方服从中央”的政治规则，地方政府之间的合作需要和意愿通常会因人为的行政壁垒而困难重重。尤其是自20世纪90年代以来，我国开始的中央行政权力下放和财税体制改革，让地方政府有了竞争的资本和条件。同时，这种权力运行结构体系在纵向上也形成了地方对中央的严重依赖，遇到问题，地方政府首先考虑的可能不是与利益相关方的沟通、协商甚至谈判合作，而是寄希望于上级政府自上而下的调解与管控。长江经济带绿色治理不能打破这种权力运行模式与逻辑惯性，便不能从根本上实现地区间的协同发展。

4.行政困境：行政区划排他性

与传统的权力运行体系相适应的是具有明确区域界限特征的行政区划设置。这种“内向型”或“闭合型”的行政模式，极易形成“画地为牢”或“各自为政”的地方政府关系局面，不利于满足具有开放性特征的经济发展需求。在这种背景下，中国便出现了一种因由行政区划对区域经济发展的刚性约束而产生的“行政区经济”。作为理性经济人的政府，在自身利益和辖区利益最大化约束的动机驱使下，行政区划界限这堵“看不见的墙”，使区域发展所需资源要素受到行政性力量的阻隔而无法按照市场法则跨区域自由流动，从而出现一种与区域一体化进程完全相悖的运行态势[26]。长江经济带要想实现绿色治理目标，就必须“打破行政区划壁垒，建设统一开放和竞争有序的全流域现代市场体系”，变“碎片化”发展为“整体协同”发展。

(三)长江经济带绿色治理路径优化

1.治理制度优化：顶层绿色设计

一方面，长江经济带绿色治理要有长远发展规划。发展规划是经济和社会发展的蓝图与指挥棒，是实现区域绿色治理的先决条件。通过对比国家对长江经济带绿色治理的战略规划与长江经济带的区域绿色治理实践及成效，可以充分看出顶层绿色设计在推动与实现区域绿色治理过程中的重要作用，因此，在即将出台的国家“十四五”发展规划中，也要更多强化绿色治理的理念与制度。

另一方面，长江经济带绿色治理要有相关的法律制度保障。绿色治理除了要依靠治理主体、客体等各方的积极主动与相互信任，也离不开健全的法治体系作保障。法律法规不仅为行为主体提供了价值指导、关系准则与判断标准，也有利于建立信任、凝聚共识与开展合作。2020年12月26日，十三届全国人大常委会第二十四次会议表决通过的《长江保护法》将“共抓大保护、不搞大开发”以法律的形式固定下来，为长江经济带绿色治理提供了约束与保障。后续还需制定一系列配套细则，从而构建起长江经济带绿色治理的系统性法律制度框架。

2.治理关系优化：府际绿色协同

(1)优化激励模式，实现长江经济带内不同政府之间有序竞合。在原有权力运行体系下，地方政府围绕GDP进行激烈竞争，相伴而生的“利益本位主义”和“地方保护主义”造成了地区间的合作困境，严重影响资源有效配置和经济高质量与可持续发展。因此，要想实现区域绿色治理协同，优化绿色治理关系，就要建立科学合理的考核体系，将对地方政府的考核从静态数字考核转变为动态过程考核，考核内容从单纯的经济考核转变为公共服务质量与效果的考核。同时要加大对跨行政区域的公共管理绩效考核比重，对于跨行政区域公共事务与公共问题的积极处理，要从绩效角度给予肯定与体现，而对冷漠对待、推诿扯皮的跨区域公共事务与公共问题的处理则要给予相应的惩罚并进行记录存档。

(2)提供区域公共品，促进长江经济带内不同政府之间的协作。区域绿色治理中对于跨区域公共事务与公共问题的处理，本质是区域公共品的生产与供给，而公共品的非竞争性和非排他性引致的外溢效应，往往成为地方政府合作(正的外溢效应)或者排斥(负的外溢效应)的诱因。因此，需要采取集体行动对区域内的公共事务与公共问题进行协同治理和整体治理。这种治理建立在公共利益、市场规则和相互认同的基础上，是一种多元、分散、灵活、互动的合作网络与交叉重叠关系。在对复杂区域性公共事务治理和问题解决上，利益相关方须本着诚信、合作的态度，采取灵活多样的解决方法，获得双赢或多赢的治理效果。

(3)建立外在协调机制，协调长江经济带内不同政府之间的治理关系。可以通过由上级政府采取法规约束或者行政命令的方式，也可以通过政府间建立行政契约、行政协议的方式，或者通过召开会议、论坛达成共识、签订协议的方式，明确不同主体的责任和义务，解决区域公共品生产与供给中的纷争。于2014年成立的国家推动长江经济带发展领导小组办公室，地方自2015年起分别成立的组长为省委常委或直辖市市委常委成员推动长江经济带发展领导小组，2016年全面建立的省际协商合作机制等，对打破行政区划界限和壁垒，协同保护长江生态环境，优化区域经济社会发展格局，推进基础设施互联互通，强化公共服务共建共享等发挥了重要作用。

3.治理力量优化：多元绿色参与

(1)强化政府作为长江经济带绿色治理引导者作用。政府在向社会进行绿色宣传的同时要以身作则，从预算、采购、审计、评估等多方面落实绿色治理目标；政府要通过相关绿色治理法律法规的制定，约束各行各业的绿色实践，使其朝着更加规范化、制度化的方向前行；政府应加强对区域经济社会发展的评估和监管，引入更多绿色评价指标。

(2)引入私营部门参与长江经济带绿色公共品生产和供给。私营部门受市场规律的支配，对公共品的生产与供给有一定的效率和经济优势，具有更强的社会回应性。在政府提供产权界定与制度激励前体下，私营部门也要顺应绿色治理的发展潮流，通过绿色技术创新推动自身转型升级，实现经济利益与生态利益的双重收益。

(3)鼓励社会公众和民间团体参与长江经济带绿色治理。社会公众是绿色治理的直接受益者，随着公众对自身生态利益维护意识的逐渐觉醒，每个人都能成为绿色治理的微观主体。从畅通参与渠道、制定参与规则、规范参与过程、测评参与效果等方面为社会公众参与区域绿色治理提供条件和保障。同时，具有非营利性质的民间团体作为连接政府、私营部门、社会公众的重要纽带，在提供绿色治理的法律咨询、方案设计、技术支持、第三方监管和评估等方面也发挥着日益重要的作用。

四、总结

作为国家治理体系和治理能力现代化的重要载体，绿色治理承载了人民对美好生活的向往与治理价值的期待。作为国家区域发展重要战略和人民美好生活承载的长江经济带，在新常态背景下的发展须摒弃以牺牲环境为代价的高增低效发展模式，以满足人民对美好生活的向往为指引，以绿色、高质量与可持续为原则，构建政府主导、社会多元主体共同参与的绿色治理机制，通过共建、共享、共赢、共治的协同治理，实现包括经济、政治、文化、社会、生态等各领域、全系统绿色、高效、协调与可持续发展。长江经济带在新常态背景下对绿色、可持续发展治理理念的坚持与践行，将为我国区域绿色治理提供一个重要的“样本”。