论法治在地方治理体系和治理能力中的价值和作用

杨秀攀

（焦作大学法政学院，河南 焦作 454003）

进入21世纪以来，世界在发生着巨大变化。中国人民在中国共产党的领导下，正在通过自己的努力和奋斗实现着国家的飞速发展，并深刻影响着世界格局的变化。同时由于美国遏制中国以及中美竞争等因素，使中国崛起和中华民族的伟大复兴不断面临种种新的挑战。在这种背景下，党中央适时提出了治理体系和治理能力现代化，以应对时代的挑战。

党的十八届三中全会把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标[1]。十八届四中全会提出全面推进依法治国的总目标是“坚持中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。两次全会一方面就国家治理和社会治理如何应对时代发展﹑民族复兴和中国崛起的各种挑战提出新的治理理念和方式；一方面提出依法治国，将法治作为国家治理体系和治理能力的重要手段。

地方融入国家的治理体系和治理能力建设，要根据本地的实际情况，因地制宜﹑因时制宜，通过实践探索出本地的治理能力和治理体系建设之路。法律作为从古至今国家和社会治理的重要手段和方式，毫无疑问将会起到重要的作用。

1.法治对国家治理体系和治理能力现代化的基础作用和重大意义

法治具有稳定性和长期性的特征，各类法律主体通过法律的规定，可以预先确定自己的行为预期，个体的行为预期有助于社会秩序的构建，有助于社会关系的稳定，有助于社会发展。健全的法治，有助于社会成员法治理念的形成和巩固，有利于在全社会树立法治的权威。法治社会的形成，会进一步促进一个社会的法治价值观和公平正义标准的建立，从而逐渐形成法律之治。

近代法治是随着资产阶级革命和资本主义的建立应运而生和逐步发展的，将社会成员从封建的人身束缚下解放出来。著名法学家梅因认为，人类社会实现了从身份到契约的转变，法治推动了人类社会的进步，资本主义国家通过法治实现国家治理的现代化和经济社会的现代化。我国历史上长期推行以德治国﹑礼法合一，中国古代的传统法制基本上是伦理治国。道德的不确定性在封建时代为司法者裁判的任意性提供了机会，中国古代的法制也只能沦为帝王统治的附庸，其实质仍是人治。改革开放以来，由于在国家治理方面的经验教训，巨大的人员流动，日趋复杂的政府管理﹑经济管理和社会管理等方面的需要，中国最终选择走法治的道路。一方面，在法治的社会里，宪法规定一切公民﹑法人﹑社会组织都要守法，任何个人和社会组织都没有凌驾于法律之上的特权。在这个前提下，法治为全社会提供了明确统一的规则，这种规则具有平等性﹑确定性和可预期性，为公民社会的有序运行提供了基本的制度环境。正如有的学者所言，没有政治与法律这一坚固“外壳”的保护，公民社会也会成为利益集团俘获政府的工具，也会成为“恶性社会资本”滋生的温床[2]。另一方面，法治是人类社会长期发展的结果，其本质上具有科学性。首先法律的产生是代表民意的国家机关（譬如议会和人民代表大会）在大量的立法准备活动的基础上行使职权的结果；其次行政机关对议会负责，在法律的授权下实现对国家的管理和服务；第三，司法机关通过依法设立的法院系统和职业化﹑专业化的法官来确保实现和维护法律的公平和正义；第四，各类法律主体通过法律的规定安排和约束自己的行为，在法律的限度内追求自己的幸福﹑财富和自由。因此法治是一个科学的系统，具有人治不可比拟的优点。“现代国家治理体系是一个民主的治理体系，提升国家治理能力也就意味着国家必须提升民主化程度和国家吸纳与整合能力，必须强化民主政体在制度和文化层面的稳定性和合法性，并以此为基础将民主政治结构化和常态化。”[3]

2.地方管理和服务应符合国家层面的治理体系和治理能力的要求

无论是西方国家还是中国，法律治理不仅有利于维护统治阶级的统治，同时对于维护社会秩序，发展社会经济具有重大的意义。美国著名学者福山将国家治理能力解析为“制定和实施政策及制定法律的能力﹑高效管理的能力﹑控制渎职﹑腐败和行贿的能力﹑保持政府高度透明和诚信的能力以及最重要的执法能力”[4]。“我国国家治理体系是指在党领导下管理国家的制度体系，是一整套紧密相连﹑相互协调的国家制度 。”[5]以习近平为核心的党中央，面对中国崛起的百年未有之大变局，总体把握风云变幻的国内国际形势，全面总结依法治国，在党的十九届四中全会上规划了未来依法治国的重点任务和举措。

2.1 完善人大立法制度

在立法工作中要坚持立法的科学化和民主化，通过立法规划，完善在党的领导下,以人大为主导,吸纳各方参与的立法工作格局，不断提高立法质量和效率，实现国家和社会的法律治理。

2.2 健全宪法实施机制

宪法是我国的根本大法，长期以来由于宪法规定的原则性和间接性，宪法的实施主要是通过部门法的实施实现的，这极大地影响了宪法的权威。因此要完善宪法全面实施的体制和机制，增强宪法权威。大力推进合宪性审查，落实和加强不同位阶的法律备案审查制度，通过宪法对部门的监督活动﹑司法审判活动和社会监督，发现违宪行为，依法撤销和纠正违宪的法律文件，从而在全社会树立宪法权威，为依宪治国和依法治国打下坚实的基础。

2.3 各级政府机关在实际工作中应贯彻落实法律的公平正义

法律是公平和正义的化身，法律的生命在于实施，否则便形同虚设。如果在实际工作中法律被束之高阁，非但不会形成法治信仰，反而对法律的权威和普通公民的公平正义观念造成极大的伤害。国家机关及其工作人员应当牢固树立公权力是为私权利服务的,公权力没有任何私利等最基本的法治理念，并将这一理念贯彻到各项工作中。各级国家机关通过将法定职责细化为具体的工作制度，严格考核监督，确保实现法律的公平正义，让人民群众切实感受到公平正义这一法治的基本价值理念，促进社会的和谐发展。

2.4 加快法治政府建设

现代法治主要是依法行政，我国自上世纪九十年代提出依法治国﹑建设社会主义法治国家的目标以来，基本建立了有中国特色的法律法规体系，依法行政的各项制度基本建立，依法行政，建立法治政府工作取得了显著的成绩。但实践中仍然存在一些工作人员缺乏法治的基本理念和对法律的尊重，工作中机械﹑简单﹑僵化地执行法律规定。同时我们的依法行政还没有形成一套完整的体系，有些地方还不成熟，有些还在试验摸索阶段。因此应当加强培养国家工作人员的法治理念和法制观念，不仅做到形式上依法行政，更要做到理念上的依法行政，同时进一步完善依法行政体系建设，使之更加成熟和体系化。

3.地方政府应当充分运用法律手段实现治理体系和治理能力的完善和提升

3.1 加强地方人大的立法工作

地方人大根据本地面临的各项任务和经济社会发展的具体情况，在立法法的授权下，结合地方实际，通过认真的立法立项﹑立法调研﹑地方立法的起草和讨论﹑地方立法表决通过等程序，规范立法﹑科学立法，运用立法手段实现对地方的前瞻性管理和法律治理，改变政府部门政出多门，地方法律性文件制定的水平低和越权无效等弊端。

3.2 依法行政,提高公共服务水平,加强营商环境建设

各级地方政府依据国家立法和地方立法，树立依法行政的理念，结合地方实际，因地制宜，更好地为地方建设提供公共服务。逐步积累经验，积极改进，不断提升公共服务水平，通过公共服务水平的提升，改善地方营商环境。

3.3 公正司法,树立法治权威,培养地方全社会的法治意识和法制观念

人民法院的司法裁判对培养公民最基本的公平正义观念，树立司法权威和法治权威具有非常重要的作用和意义。地方通过人民法院依法裁判，公正司法，尤其是对涉及到人民群众切身利益﹑社会影响比较大的案件的公正审理，可以积极引导和推动广大群众树立依法解决矛盾纠纷的观念，减少涉法上访，培养法治意识和法治观念，从而提高地方的法治水平，提升地方的治理能力和治理水平。

3.4 推动城市社区治理法治化，加强基层法治建设

党和政府历来都非常重视基层的稳定，地方推动基层网格化管理和法治化管理意义重大。因此应积极推动社区居委会等基层组织依法开展工作，提高社区工作的规范化和权威性，引导社区居民通过业主大会和业主委员会依法自治，推进基层群众法治和自治的高度结合。地方人大通过地方立法，为城市的基层治理提供法律资源，通过立法的以人为本和人文关怀让基层群众感受到法治阳光的温暖。

3.5 加强地方法治研究，推进法治宣传和法治教育

地方人大应加强地方法治研究，大力推动地方立法﹑政府依法行政﹑司法机关的司法活动以及基层法治的良性互动和协调发展，大力进行法治宣传和法治教育。各级国家机关及其工作人员，应牢固树立法治观念﹑依法行政。地方人民群众增强法治意识，通过法律手段安排自己的工作和生活，解决矛盾纠纷，民间社团﹑商会﹑协会等社会组织依法开展活动。政府﹑社会和公民共同努力，逐步形成全社会学法﹑知法和依法办事的良好氛围，共同提升地方的法律治理能力和治理水平。