完善协商制度机制 发挥专门协商机构作用——基于社会学制度主义的视角

蔺丰奇 陈铭希 周树鑫

（河北经贸大学，河北 石家庄 050061）

党的十九大报告指出：“人民政协是具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”，“是国家治理体系的重要组成部分”[1]。作为专门的制度安排，人民政协承担着独特的政治功能和组织作用。它必须适应新时代的使命担当，把加强专门协商机构制度机制建设、“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用”，作为主责主业和着力重点，真正把政协协商的制度优势转化为国家治理的效能。

一、社会学制度主义的分析逻辑

“制度研究”是社会学研究的重点，也是政治学的重要组成部分。“伴随着理性选择制度主义和历史制度主义在政治科学中的发展，社会学中的新制度主义流派也独立发展出来”[2]。政治学者彼得斯指出：“如果不对社会学中的制度主义文献的重要性加以审视，那么就会潜在地失去一个理解政治制度的重要手段”[3]。“社会学制度主义（sociologicalinstitutionalism）是政治学者尤其是政治科学中的新制度主义者对社会学制度研究新进展的概称”[4]。在政治科学的制度研究者看来，社会学制度主义主要可分为三个分支：规范制度主义、组织分析中的新制度主义和社会学中的新制度主义。“规范制度主义和狭义的社会学制度主义的共同特征在于，它们都认定行动者的行为受到制度化规范和文化习俗的驱动”[5]。

表1 政治科学的制度研究者关于社会学制度主义划分

社会学制度主义重视制度的产生及其变化过程。“组织社会学内部的新制度主义理论尽管包括多样化的研究取向，但是从制度的视角来理解组织无疑是这一流派所共有的研究旨趣和学术特征”[10]。“社会学研究基本上没有对制度和组织进行成功的区分”[11]。“组织场域（organizationalfield）就是由各个组织集聚起来的制度生活的认知区域”[12]。此外，社会学制度主义强调制度对个体产生强烈的影响，强调“社会之中的角色”观念，主张“个体行动者或个体组织的选择行为，均受到其他行动者及组织的深刻影响”[13]。该理论强调制度化过程的影响与作用。“社会学制度主义往往不对作为实体的制度（institutionsasentities）和产生制度的制度化过程作出区分”[14]。“制度化的过程既包括人们根据规则行事，也包括共同体（community）对不遵循规则的成员实施某种惩罚”[15]。制度发生作用的方式往往表现为制度化的连续且复杂的过程。社会学制度主义认为制度对于个体的影响历经三个阶段，个人在习惯化、客观化和沉淀化的过程中形成对于组织既有文化的约束性期待和群体性信仰，要把制度置于个体的观念、信仰和行为中来理解。社会学制度主义认为，行动主体“嵌入”文化背景或制度环境之中，人们不仅在选择上受到限制，而且文化因素也会通过规范或认知这两个维度发挥影响[16]。因此，制度是在固有的文化环境之下而产生的。该理论认为个人选择会受到既有文化框架的影响，文化是制度化行为产生的最大驱动力。其主要特征是：打破制度与文化的固有界限，强调制度行为的方式是通过提供行为所必不可少的认知模板、范畴和模式[17]。

斯科特认为：“制度包括为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化—认知性要素，以及相关的活动与资源”。他将规制性（Regulative）、规范性（Normative）和文化—认知性（Culture-cognitive）视为制度的三大基础要素。规制性要素位于最外层，是制度的基础，它受到法律强制性的制约，影响着主体行为的可控性，降低意外情况发生的几率，通过强制性的机制以规范社会成员的行为、调控社会整体的运行；规范性要素位于中层部分，主要指规范类的制度与资格证明，规范各主体行为使之能够围绕制度要素进行自己的叙事和意义建构活动，通过道德来支配人们的行为为人们在社会生活中的行为，提供了道德框架的准则结构；而文化—认知性要素位于制度的最深层次，它经过了长期的历史发展，在社会发展进程中影响社会整体的共同信念和价值观，以此来影响个体的行为方式。在制度的实际运行过程中，规制性、规范性、文化—认知性要素这三个要素往往共同发生作用，一同推进制度运行，如下表所示。

就方法论意义而言，“社会学制度主义产生于社会学的制度研究传统之中，但它受到政治学者的重视并被认为是新制度主义政治学的一个重要流派,它对政治科学以及制度研究的重要意义”[18]。首先，社会学制度主义强调“背景限制的理性（contextbound rationality)”的作用，更注重社会整体的重要性，而不是以个体作为出发点。其次，强调“文化性或观念性维度，从而在规范和认知的角度更好地理解制度”。再次，注重规范性要素与认知性要素，有助于“从观念角度探究个体与制度的关联与互动，从而在规范意义上构建有关制度的合法性及正当性的理论架构。这也意味着，社会学制度主义在规范层面上构建或解释“什么是好的制度”[19]。

社会学制度主义是制度分析的重要分析途径，为完善我国政治协商制度提供了新的思考。从规制性要素的角度分析，为政协制度的发展与完善需要坚实的法律屏障。政协制度不仅仅是一种制度，更是一种各主体共同参与的协商文化，有着自己的价值体系和文化根基，这就可以从规范性要素和文化—认知性要素的角度入手，探讨如何完善政协制度发挥作用的文化基础，如何构建推动政协制度发展的价值体系，完善制度机制，更好地发挥其作用。

二、人民政协：具有中国特色的制度安排

“人民政协作为统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。”[20]

表2 社会学制度主义的制度三要素

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（一）制度演进：从“党派的联合组织”到“专门协商机构”

人民政协经历了长期的演变过程，从最初的“党派的联合组织”到“各党派的协商机关”，到“我国民主协商机构”，再到“专门协商机构”。在1949至1954年间，由于人民代表大会尚未召开，政协同时兼任国家权力机关和统一战线组织双重身份，是建国初期的过渡性机构、各党派的联合组织，周恩来同志在全国政协一届一次会议上指出：“人民政协是党派性的，是党派的联合组织。”[21]1954年以后，政协不再代行人大职能，转而为各党派协商提供平台，毛泽东同志指出：“政协是各党派的协商机关，是党派性的机关。”[22]改革开放以来，人民政协成为社会各界进行协商的重要机构，“人民政协作为民主协商机构和统一战线组织，继续在国家政治生活中发挥重要作用。”[23]新时代“人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是具有中国特色的制度安排”[24]。

（二）制度化：人民政协的地位和作用

1.国家治理体系的重要组成部分。《中国人民政治协商会议章程修正案》关于人民政协的性质定位，补充强调了两条：“国家治理体系的重要组成部分”和“具有中国特色的制度安排”。作为党领导的协商民主重要渠道和专门协商机构，作为我国新型政党制度的重要政治形式和组织形式，人民政协在我国国家治理体系中具有重要地位和作用。首先，作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，人民政协是党与其他协商主体进行协商的平台，执政党与其他协商主体在此来进行民主协商，共商国是。其次，人民政协是人民代表大会的好搭档。在进行公共决策时，人民代表大会有着决策权，人民政协行使着协商权，协商在前，决策在后，二者配合默契，共同发挥着作用。此外，政协委员围绕国家各个领域的重大问题参政议政，积极推进对口协商和专门协商，为党和政府献计献策。

2.社会主义民主制度的重要形式。“中国人民今天所需要的民主，只能是社会主义民主或称人民民主”[25]。人民政协是为我国社会主义民主的发扬提供了载体。“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。中国人民政治协商会议是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，要聚焦国家中心任务，把协商民主贯穿履行职能全过程，完善协商议政内容和形式，着力增进共识、促进团结，在推动协商民主广泛多层制度化发展、推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥不可替代的作用。”[26]“人民政协使统一战线组织与人民民主形式有机地结合在一起，成为我国社会主义政治制度的重要组成部分”。[27]首先，政协所践行的民主是具有广泛性的民主，将各党派团体和各界人士团结在一起，倾听他们的看法，广泛凝聚共识，集众人之智来决策；其次，政协民主是一种协商式民主，坚持平等，倾听民众的声音，主张求同存异，是公共决策日益科学化民主化的重要推手。

3.最广泛的爱国统一战线组织。人民政协诞生于建国前夕，人民政协因统一战线组织而诞生，也随着我国统一战线的不断完善而继续发展。新时代以来，我国政协实行“大团结、大统一、囊括一切代表人物”的方针，“结成了由中国共产党领导的、以工农联盟为基础的，有各民主党派、无党派人士、人民团体、少数民族人士和各界爱国人士参加的，由全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者组成的，包括香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和海外侨胞在内的最广泛的爱国统一战线”[28]。

4.协商民主的重要渠道。民主政治是现代政治制度的核心。从整体上看，我国的民主包含了选举民主和协商民主两个部分。习近平同志指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。”[29]协商民主是中国特色社会主义民主政治的特有形式，党的十九大报告提出，推动协商民主广泛、多层、制度化发展。协商民主正式上升为制度，政协协商则是协商民主的一种重要形式。“人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式，作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，把协商民主贯穿履行职能的全过程和各方面”。“政治协商是首要职能，民主监督是协商式监督，参政议政是协商议政，凝聚共识是在协商中促进广泛团结，各项职能都是在协商民主制度框架内，着力从事以协商为主责主业的专门工作”[30]。我国政协制度自上而下展开，将国家与社会、中央与地方紧密的连接起来，对关系国计民生的重要问题提出建议，为政党协商、党委政府等国家机关协商、人民团体及社会组织协商和基层协商提供了民主协商的平台。

（三）制度建设：新时代专门协商机构发挥作用的保障

习近平总书记指出：“要发挥好人民政协专门协商机构作用，把协商民主贯穿履行职能全过程，坚持发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力，积极围绕贯彻落实党和国家重要决策部署情况开展民主监督。”[31]这对于政协的职能和作用给出了明确的定位。“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用，把协商民主贯穿履行职能全过程，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。”[32]

应该看到，目前，在制度机制层面上，存在不足，制度化建设亟待加强。

1.从规制性因素而言，法律法规制度有待进一步完善。人民政协的政治地位已为宪法确认，但相关制度机制还不够规范，政协发挥作用机制在法律和程序方面仍有不足。我国的宪法序言中明确“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织”，但关于其组织架构以及相关职权等，并没有作出具体明确规定。多年来，我国政协在推动履行职能方面取得很大成绩，但政协的治理效能还有很大的提升空间。“政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。”[33]政治协商的时间、内容、形式、成果落实等制度机制仍未有效保证，政协发挥作用机制在法律和程序方面仍有缺陷。

2.从规范性因素而言，约束性规则程序和道德规范机制有待进一步健全。规范性制度是“以所涉各方日益递增的承诺为基础的，强调身份的作用”。协商民主制度虽然已初步确立，但在加强协商民主体系建设，实现理论性与实践性、原则性与可操作性的有机结合方面，还存在体制机制不健全，协商反馈机制、协商民主程序需进一步完善和规范。政协委员履职方式方法、进入和退出机制、评价机制等需要进一步完善。目前各级政协委员产生方式主要为邀请制，要以此经过提名推荐、综合评定、建议名单、会议协商和最终通过等环节才能真正成为政协委员。然而该机制准入条件比较宽泛，基层政协常在各个领域的行业精英中选择各地的政协委员，这种选拔委员的方式脱离了民意基础，把政协委员的职务看作“待遇”，没有真正去落实政协的协商制度。甚至有的委员缺乏履职责任感和工作热情，被动从事政协工作。约束性规则程序和道德规范机制有待进一步健全。

3.从认知性要素来看，文化、规范、认知、观念等因素的重要作用有待加强。文化—认知性要素被视为制度的基础要素之一，文化是制度化行为产生的最大驱动力。“坚持制度自信”正是强调文化—认知性要素的体现。政治协商制度承接了中国传统政治文化中就有“和合”“和而不同”的思想，新中国成立以来，政治协商民主获得了极大的认同和共识。“中国人民今天所需要的民主，只能是社会主义民主或称人民民主”[34]，中国特色政协协商民主本质是人民民主，协商民主主张通过主体间的互信合作、协商的公共精神、协商的开放性与动态性来整合偏好冲突而实现理性推动的共识。此外，政协文化以民主文化为根基，将保障人民知情权、监督权、表达权和参与权做到实处，是真正以民主为内核的文化。然而目前也存在一些不适应或不利于政协制度文化发展要求的文化、规范、认知、观念等认知性要素。习近平同志强调，要严肃政治生活，净化政治生态，消除官本位观念、“唯上”的思维方式、官僚主义，形成风清气正的政治生态[37]。

三、完善制度机制，发挥专门协商机构的作用

“人民政协是国家治理体系的重要组成部分，要适应全面深化改革的要求，以改革思维、创新理念、务实举措大力推进履职能力建设，努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用。”[38]要充分发挥人民政协专门协商机构的作用，就要将现有的制度机制进行合理有效的整合，完善以强制性规则为基础的规制性要素，梳理制度的规则程序；提升以约束性期待为基础的规范性要素，强调制度中各主体的道德行为；深化以约束性期待为基础的文化—认知性要素，以共同的理念文化来影响参与者，推进政协制度有序运行。

（一）加强政协协商规范化制度化建设

1.完善落实党对人民政协的领导制度。坚持党对人民政协的领导，这是我国政协必须遵守的根本政治原则。《中国人民政治协商会议章程修正案》章程总纲中强调:“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，是具有中国特色的社会主义政党制度。中国人民政治协商会议是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式。”[39]“要着力完善党的建设工作方法。要重点推进政协党的建设工作制度进一步完善，加强政协党组、机关党委、机关党支部建设,完善党组工作、党组成员联系相关界别党员委员、党员委员联系党外委员等制度，真正实现党的组织对党员委员的全覆盖、党的工作对政协委员的全覆盖”[40]。

2.健全法治体制，完善政协协商制度化。“事必有法，然后可成。”要在《宪法》中将人民政协的性质地位明确规定下来，要将人民政协的性质地位、职权义务、功能作用以我国根本大法确定下来，从根本上保证政协的法律地位不动摇，保持人民政协的正当性和合法性。此外，要制定相关法律，明确和规范政协的性质、职能和程序，明确政协与各民主党派的关系，明确政协与执政党的关系，真正实现在决策前协商、在决策中监督，可以将部分立法协商审议权授予政协，由政协先就国家重大事项进行协商，经政协协商同意或者协商无重大异议后再提交给由人民代表大会。要制定相关的一系列法律，如《中国人民政治协商会议议事规则》《中国人民政治协商会议工作条例》《地方政协组织法》等，使政协的运行更加法治化。

3.加强政协协商程序规范化建设。中共中央《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》明确指出：“要完善协商的程序。提高其规范性”。“协商民主尊重程序，并将程序看作是决策获得合法性的规范性要求。”[41]在推进协商民主中，首先要确定需要重点协商的问题，还要将协商的范围、时间、方式，协商意见处理程序和反馈渠道确定下来，重视协商过程，只有将协商民主真正贯穿于协商过程之中，才能真正保证制度的民主性。此外，要进一步扩大协商民主的社会影响力，地方政协要提升创新意识，丰富协商民主的形式，扩大协商民主的参与度，如推进听证会、议事会、恳谈会等，切实听取民众意见，努力回应民众诉求，提升民众的有序政治参与度，提升决策的科学性、民主性。

4.完善协商机制，健全政治协商规则。健全政协的工作制度，推进党委会同政府、政协制定年度协商计划制度的落实，严格协商机制和流程，完善相关规则，明确协商的参加范围、讨论原则、基本程序、交流方式等。探索建立沟通协调机制，积极帮助调研组与党政部门进行沟通、掌握信息、了解情况，提高协商能力。要建立起一套严格的工作流程，明确原则和程序规则，增强人民政协的专业性和科学性，提升协商的适用性和包容性，真正做到有效协商。完善健全发挥新型政党制度，优化政协履职的工作制度，建立完善会议安排、组织架构、履职活动等规则，切实发挥政协全体会议的作用。

5.完善政协委员的管理制度。要完善政协委员的管理制度，坚持用制度管人管事，制定合理的政协委员履职考核体系，优化委员激励机制，完善委员退出机制，探索建立评价激励机制，用切实有效的管理制度提升政协委员的工作效率和政治责任感。习近平总书记指出，要“强化委员责任担当”，“自觉遵守宪法法律和政协章程，积极践行社会主义核心价值观，锤炼道德品行，严格廉洁自律，以模范行动展现新时代政协委员的风采”。“政协委员来自方方面面，对一些问题的看法和认识不一定相同，但政治立场不能含糊、政治原则不能动摇。”“要学习贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略，不断增进对中国共产党和中国特色社会主义的政治认同、思想认同、理论认同、情感认同。”[42]委员要“懂政协、会协商、善议政、守纪律、讲规矩、重品行”[43]，其中“懂政协”是要懂得政协生成的历史逻辑、懂得政协的性质和地位、懂得政协的作用和功能、懂得政协的特点和远景；“会协商”重在提升协作工作所需要的专业能力；“善议政”要在“善”字下工夫，提升自身的政治素养，增强自身履职能力，积极行使民主权利，积极参政议政、建言献策、做到高水平协商、高水平履职；切实提高四种能力：“政治把握能力、调查研究能力、联系群众能力、合作共事能力”。

（二）培育协商民主制度文化

“制度影响行为”是新制度主义的核心假设，特别强调文化—认知因素对社会行为的影响。“文化—认知性”要素则是制度的重要要素之一，只有积极孕育一种与协商民主制度相符合的新型政治文化，并使参与者对协商民主制度产生价值认同，才能为协商民主的践行提供必要的文化支撑与营造良好的文化生态环境。“文化—认知性”是制度的重要要素之一，只有积极孕育一种与协商民主制度相符合的新型政治文化，并使参与者对协商民主制度产生价值认同，才能为协商民主的践行提供必要的文化支撑和文化生态环境。“协商民主文化的核心要义在于形成一种宽容、理解、对话、倾听和理性的民主氛围”[44]，培育适合协商民主健康运行的政治文化。首先，树立平等的理念。列宁说：“民主意味着在形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利”[45]。协商在政治领域则是一种重要的民主形式，协商民主具有公开性、平等性和广泛性等特征，可以求得“最大公约数”。其次，寻求协商的“公共性”价值和目的。协商的本质在于寻求利益交集，找到最大“公约数”，形成合力，促进共同利益达成。我国的协商民主在实践中发挥着形成共识、整合协调的功用。习近平总书记指出：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”[46]同时，协商民主还具有责任性和回应性特征，有利于强化主体的公共利益责任意识，增进社会整体利益的责任担当，提升政治责任感。最后，建立协商、沟通的文化基础，夯实社会合作信任基础，构建对话、协商制度机制，增进不同文化之间的沟通与理解。习近平总书记指出“人心是最大的政治，共识是奋进的动力，把加强思想政治引领、广泛凝聚共识作为政协各项工作的中心环节。人民政协要广泛凝聚共识，担负起把中共中央对人民政协工作的要求落实下去、把海内外中华儿女实现中华民族伟大复兴中国梦的智慧和力量凝聚起来的政治责任。”[47]在新时代，“我们要巩固和发展最广泛的爱国统一战线，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，寻求最大公约数，凝聚改革共识，汇聚改革正能量”。[48]