公共图书馆评估的发展历程：经验、问题与前瞻——以广东地区为例

陈卫东，刘 青，伍舜璎（广东省立中山图书馆）

1 我国公共图书馆评估研究及评估工作概况

1.1 公共图书馆评估研究概况

自20 世纪90 年代初，我国图书馆学专家学者和图书馆工作者便展开了对公共图书馆评估的研究工作，研究主要包括国内外评估对比、评估指标、评估内容、评估策略等四个方面。

（1）国内外图书馆评估对比。李丹比较了美国两类公共图书馆等级评价工作，并与我国公共图书馆评估定级工作进行比较［1］；黄如花等比较了我国公共图书馆第六次评估和2015 年美国公共图书馆的星级评价，分析中美在评估主体与流程、数据来源与评估周期、指标体系及侧重点设置、分级评估划分标准、评分步骤与指标权重等方面的差异［2］。

（2）评估指标。申晓娟等围绕《公共图书馆评估指标》系列标准的研制背景、框架结构、指标体系构成以及编制特点等进行解读［3］；苏福等认为，公共图书馆评估标准的关键指标能较好地体现服务效能、业务建设、保障条件的水平，第六次评估标准的关键指标应以功能定位为原则［4］；胡银霞等比较分析了第四次文化馆评估与第六次公共图书馆评估的异同点，为文化馆和公共图书馆的标准化发展提供了新的思路［5］。

（3）评估内容。李海英等认为，评估指导思想应注重服务成效评价，加大“读者满意率”指标的权重，提出“评估标准统一，定级标准有区别”的评估原则［6］；柯平等认为，政策法律、发展规划与评估定级是我国目前公共图书馆管理中的“三驾马车”，并形成了“三驾马车”并驾齐驱的中国特色管理模式［7］；李丹等从评估定级对我国公共图书馆事业20 年来的发展变革进行了系统的回顾［8］；王荣国等认为要正确认识评估工作中质量和数量、基础建设与近期工作、软件和硬件、评估前和评估后、评估规定的业务和特色工作等方面的关系［9］；刘韩萍搜集了四川省公共图书馆第六次评估定级的相关数据，分析了2013—2017 年该省公共图书馆事业发展的概况［10］。

（4）评估策略。刘旭青等认为，公共图书馆评估信息化是评估工作的发展趋势，详细介绍了第六次县级以上公共图书馆评估信息化构建的理念、思路、框架和应用［11］；金武刚认为，当前评估定级工作存在激励作用未达成、国际经验不适用、相关部门与单位权责不清晰、公众与读者对象不区分等现象，应在评价主体吸收公众参与、法人治理结构改革、总分馆建制、标准化建设等方面尽早规划布局［12］。

1.2 公共图书馆评估工作概况

1987 年，中央宣传部、文化部、国家教育委员会、中国科学院联合发布《关于改进和加强图书馆工作的报告》，各级地方政府根据指示，从职能定位、事业规划、内部管理、设施建设、人员队伍、党政领导等方面加强图书馆事业的发展，并积极组织开展公共图书馆评比活动［13］。1994年，文化部下发《关于在县以上公共图书馆进行评估定级的通知》，通知明确了省、市、县三级公共图书馆的评估标准，此后开展的三次全国公共图书馆评估工作均以此为依据, 并根据评估情况对评估标准不断进行补充与修订［14］。2015 年，文化部颁布《公共图书馆评估指标》，这是我国首个针对公共图书馆评估的文化行业标准［3］。同年，《广州市公共图书馆条例》发布，该条例规定广州市文化行政主管部门应当制定公共图书馆考核标准，并建立第三方评估机制［15］。2016—2017年，全国人大常委会先后颁布《中华人民共和国公共文化服务保障法》《中华人民共和国公共图书馆法》两部法律，均对公共图书馆建立考核评价制度做出规定，使公共图书馆评估定级工作有了法律保障和依据。

根据公共图书馆历次评估定级结果，全国上等级公共图书馆数量（见表1） 呈上升趋势，到第六次评估时，上等级图书馆数量已达到第一次评估的2.2 倍。全国范围内公共图书馆总数不断增加，新建馆与高质量图书馆不断涌现，国内公共图书馆整体水平迅速提高。由此可知，评估工作对我国公共图书馆事业的发展起到了巨大的推动作用，真正做到了以评促建、以评促管、以评促用。

表1 历次全国评估工作中上等级图书馆数量［16］

综上可知，国内关于公共图书馆评估的研究主要侧重于评估理论与方法等方面，关于公共图书馆评估的实践研究相对较少。鉴于此，本文选取广东省公共图书馆为研究对象，对广东省公共图书馆的评估实践进行分析与研究，以期为今后公共图书馆评估工作提供一定的参考。

2 广东省公共图书馆评估定级分析与研究

2.1 广东省公共图书馆评估等级结构分布情况

广东省自1993 年参加第一次全国县级以上公共图书馆评估以来，上等级图书馆的数量虽然在第三次评估中有所下降，但整体呈上升趋势（见图1），这表明广东省公共图书馆事业在不断发展，且上等级数量一直高于以省为单位的全国平均水平，表明广东省公共图书馆从1994 年至今一直保持在全国公共图书馆发展的上游水平。

图1 广东省历次评估上等级图书馆数量与上等级图书馆数量平均数对比图

广东省第一次到第六次公共图书馆评估结果显示，广东省一级、二级、三级公共图书馆比例在六次评估中发生了不同的变化（见图2）：在前两次评估中，三级公共图书馆数量占比接近50%，从第三次评估开始三级公共图书馆数量占比明显降低，最低时的第五次评估中三级馆仅占20%；二级公共图书馆的比例也逐步降低；一级公共图书馆的比例则不断增加，在第五次和第六次评估中的占比已经超过55%。

从第一次到第六次公共图书馆评估期间，广东省一级公共图书馆的比例大幅增加，二级公共图书馆、三级公共图书馆比例相应减少，表明广东省公共图书馆整体水平迅速提高。

图2 广东省历次评估中各级图书馆的比例

通过对广东省四个地区在六次评估中上等级的公共图书馆数量进行统计分析（见图3），发现各个地区上等级图书馆数量都呈现上升趋势，这表明广东省内各地区图书馆的整体水平在第一次到第六次评估期间都有了一定程度的提升。同时还发现，珠三角地区上等级图书馆数量远超其他地区；其次是粤北地区，上等级图书馆数量稳步增加；再次是粤东地区，上等级图书馆数量与粤北地区的差距逐渐缩小，发展势头迅猛；粤西地区上等级图书馆数量与其他地区差距较大，发展缓慢。在历次评估中，各地区上等级的图书馆数量充分反映了广东省公共图书馆事业区域发展不平衡的问题。

2.2 广东省公共图书馆评估的经验及优势

2.2.1 推动基础设施建设全覆盖

自第五次评估以来，广东省积极推进全省各地区基层文化馆、图书馆、文化站、基层综合性文化服务中心全覆盖，持续推动图书馆基础设施建设，启动实施“公共文化基础设施攻坚做强”工程，推进县级以上图书馆、文化馆、博物馆全覆盖和达标升级工作。按照《全国全面建成小康社会统计监测指标体系（修订稿）》［17］、《广东省建设文化强省规划纲要（2011-2020 年）》（粤发〔2010〕 12 号）［18］、《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》（粤办发〔2015〕 17号）［19］等文件要求，到2020 年，全省所有市、县（区）图书馆要达到国家二级以上标准（珠三角地区市、县级图书馆、文化馆达到国家一级标准）。截至2019 年底，全省共建有145 个县级以上公共图书馆，全省公共图书馆建设覆盖率接近99%，每万人图书馆平均建筑面积212 平方米，且87.9%的县级以上公共图书馆配备了无障碍设施，读者使用计算机终端总数达1.4 万台，县级以上公共图书馆阅览座席数超11 万个，公共图书馆服务网点数量达到6,837 个，基础设施建设在全省各地逐步完善。

2.2.2 持续加大公共图书馆经费投入

广东省各级政府对公共图书馆事业的财政投入数额呈逐年上升趋势，2019 年全省各级政府对县级以上公共图书馆财政拨款总额约22.5 亿元，比2013 年（第五次评估年）多了近一倍。从经费比例来看，珠三角地区财政拨款总额连续多年占据全部经费比例的80%以上，拨款比例呈现逐年下降趋势，而粤东西北地区经费总额和比例逐年上升。经过持续的经费投入，2019 年全省新增文献购置费总额3.75 亿元，人均新增文献购置费达3.25 元，已提前达到《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》的“人均公共图书馆购书经费”2020 年达1.8 元的指标要求［20］。广东省图书馆加大文献资源购置力度，全省公共图书馆文献资源总量大幅上升，2019 年广东省县级以上公共图书馆普通文献馆藏量超1 亿册，比2018 年同比增长18.58%。从文献分布比例来看，珠三角地区公共图书馆普通文献馆藏量缓慢增长，粤东西北地区图书馆普通文献馆藏量实现了大幅增长。同时，全省图书以每年约600 万种的入藏量不断增加，报刊入藏量、视听资源和电子文献馆藏量也在增加，图书馆文献资源保障水平大幅提升，极大地满足了读者的阅读需求。

2.2.3 培养专业化队伍

图书馆专业人员是开展图书馆各项业务、提升服务效能的关键因素。广东省根据省内公共文化事业单位人员编制要求，不断壮大图书馆从业人员队伍。2019 年底，广东省内公共图书馆从业人员达到4,729 人，比第六次公共图书馆评估时增加3%。2019 年，全省县级以上公共图书馆年员工培训总学时达到254,644 小时，比2017 年增加27%，比2013 年增加两倍多。图书馆员参加的培训包括不同级别主办单位举办的各类培训，有中国图书馆学会组织的县级图书馆馆长培训班，省图书馆、行业学会组织的业务培训班，各地市、各县区图书馆组织的业务培训班，还有全省公共文化研讨班、网络培训等。培训内容围绕图书馆读者服务、阅读推广、公共文化等方面，大大提升了全省公共图书馆从业人员的业务水平。

2.2.4 重视提高图书馆服务效能

根据公共图书馆评估定级标准要求，广东省长期重视提高图书馆服务效能，持续开展“基层馆站服务效能提升计划”，提高图书馆整体服务水平，推动县级总分馆制建设，出台《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的实施方案》［21］，探索建立“标识统一化、设施标准化、资源共享化、管理信息化、服务体系化”的总分馆制，还印发了《广东省县级文化馆图书馆总分馆制建设验收指导标准》［22］。目前全省已建成图书馆总馆104 个、分馆1,155 个、服务点4,077 个，建成文化馆总馆109 个、分馆1,093 个、服务点4,222个。2019 年举办读者活动场次共计48,394 次，公共图书馆年文献外借量8,300 多万册次，年数字资源借阅（下载）总次数接近18,000 万次。2019年，广东省推出“广东省文化E 站”小程序，结合广东省公共数字文化工程建设，聚合广东省本地特色资源，设计包含触摸屏、网站、小程序、移动设备等应用终端，为公众提供更方便的公共数字文化服务。广东各地大力推动全民阅读，各公共图书馆逐渐树立活动品牌建设意识，创新阅读服务模式，打造群众喜闻乐见的品牌阅读活动，涌现出如“书香岭南”“粤读越精彩”“南国书香节”等阅读推广品牌活动，强化“互联网+ 阅读”模式，不断改进面向特殊群体的阅读推广服务工作。

2.3 广东省公共图书馆评估中存在的问题

2.3.1 区域发展不平衡现象突出

广东省公共图书馆建设区域之间、城乡之间发展不平衡现象比较凸显，特别是粤东西北欠发达地区受经济社会发展水平相对落后、公共文化财政投入不足、文化建设历史欠账较多等因素的影响，与珠三角地区相比存在较大差距。2017 年，珠三角地区每万人拥有公共图书馆面积164.53 平方米，粤东西北地区仅82.6 平方米；珠三角图书馆一级馆达标率为79.3%，粤东西北地区一级馆达标率仅为26%。

2.3.2 业务建设规范性与专业性不足

大多数基层馆在业务管理的规范化、业务研究的专业化和业务培训的常态化等方面仍有待加强。粤东西北地区的基层图书馆对于自身的制度建设和规划制定未结合自身实际情况细致化与个性化，大多数县级馆在业务管理和业务研究方面相对欠缺，业务统计分析较为浅显，用户研究报告流于形式。多数县级馆，甚至个别地市级图书馆不重视专业人才队伍建设。这些图书馆在业务建设规范性与专业性方面均存在问题和隐患。

2.3.3 服务效能仍有待提升

广东省在“十三五”期间基本实现了省、市、县、镇、村五级公共文化设施全覆盖，但部分地区存在重建设轻管理轻服务的现象。部分区县馆，甚至部分地级市馆馆舍条件欠佳，功能布局不合理，重管理轻便民，服务效能偏低。一些图书馆由于缺乏购书经费，馆藏量少、书刊更新慢，导致资源利用效率低下。有些图书馆开馆时间机关化，服务手段单一，未能充分发挥出公益性文化场所的作用。数字图书馆建设、新媒体服务的建设浮于表面，很多图书馆虽然有网站、微博、微信公众号，但是信息更新不及时，致使读者不能得到良好的图书馆线上服务，无法获取到实质性服务内容。

3 未来公共图书馆评估的提升策略

3.1 保持评估体系方向的稳定

第六次全国公共图书馆评估指标体系设置具有科学、逻辑性强等特点，对未来工作具有指导意义和导向作用。以服务效能为导向的总分馆建设是这次评估指标体系的亮点。柯平教授在《后评估时代公共图书馆的战略重点与发展方向》一文中指出，“前所未有的高标准，不仅直接推动了各地公共图书馆的发展变化，而且对今后相当长的时期具有较强的指导性”［23］。实际上从2018年起，第六次全国公共图书馆评估标准已成为各地公共图书馆建设、管理与服务的高新标准，成为各地申请相应财政经费的重要依据，其指标体系也成为事业发展的方向标。评估体系框架的稳定性对公共图书馆事业发展极其重要，因此，未来评估标准的制定应在核心指标上保持相对稳定。

3.2 分区分级评估

从全国评估情况来看，东、中、西部地区公共图书馆存在区域差异化发展，而且这种差异有扩大的趋势。就广东而言，粤东西北与珠三角地区公共图书馆事业在基础设施、经费保障、人员队伍、服务理念等方面均不在同一层级，尽管都属于东部沿海地区，但实际上广东的东西翼和粤北山区与中西部一些县区图书馆的整体发展现状接近，与珠三角、长三角等区域差距较大。在第六次全国公共图书馆评估标准中，某些指标设置偏高，不符合区县一级公共图书馆的实际情况，如，年均文献外借量等指标，没有考虑人口基数等因素，指标设置过高；有些指标过细，或升幅过快，如，馆舍面积，在第六次全国县级公共图书馆评估标准中，县一级馆为6 千平方米，一些地区为了达到标准要求，临时把一些单位挂牌作为分馆，增加面积计入；而某些指标设置又过低，如，“每万人参加读者活动人次”等；读者满意率调查结果普遍过高，不能真实反映实际情况。由于各地区的情况存在较大的差异，公共图书馆的评估宜设置分区分级标准，并进行分区分级的差异化评估。

3.3 简化评估过程

评估管理平台的自评、初评、复评及终评模式具备科学性与环保节能的理念，但在各省市仍须组织专家组进行实地逐个复评，而实地复评耗时耗力，同时各地也准备了大量的评估材料备查，存在人力与物料的浪费现象。笔者认为，未来评估在复评环节仅组织对有疑问单位个别抽查，进一步简化评估流程，或可全权委托第三方进行评估复查，这样更具客观和中立性。

3.4 建立评估奖惩机制

历年的评估结果都会在国家文化和旅游部官网公布，但没有制定相应的奖励或惩罚措施，在一定程度上影响到了各地应对评估的积极性和主动性。未来应建立相应的奖惩机制，对达标升级的图书馆给予经费或政策方面的奖励，如增加免费开放经费、配套经费补贴等；对降级或未上等级的图书馆给予通报批评、扣除部分经费等。

3.5 评估标准的提前量与导向

第六次全国公共图书馆评估标准出台时间较晚，准备时间仓促导致很多基层馆对标准指标的理解不足，甚至专家们对个别指标也有争论。如，涉及到城市人口作为统计指标计算时，是以”常住人口”还是“服务人口”进行计算，虽然先后出台细则进行解释，但却迟迟难以统一。即将到来的第七次全国公共图书馆评估将于2021 年开展，新评估标准的出台宜早于评估期至少一年，以便让各馆能以任务和问题为导向进行任务分解、分步建设，真正达到“以评促管，以评促建”的事业推动作用。